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检察机关提起环境公益诉讼之困境及解脱

占善刚;杨宇铮

【摘要】2017年6月,我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》经过修订,赋予了人

民检察院提起环境公益诉讼的权力,检察机关提起公益诉讼制度正式确立起来.从实

践工作的具体情况来看,由检察机关提起环境公益诉讼在加强检察监督、促进依法

行政、维护社会公益方面取得了较为良好的成效.但是当前环境公益诉讼中仍存在

着检察机关诉讼地位不明、诉前程序不完善、案件来源单一等多方面的问题,亟待

通过进一步的立法加以完善.

【期刊名称】《玉林师范学院学报》

【年(卷),期】2018(039)006

【总页数】10页(P2-11)

【关键词】检察机关;环境公益诉讼;诉前程序;处分权

【作者】占善刚;杨宇铮

【作者单位】武汉大学法学院,湖北武汉430072;武汉大学法学院,湖北武汉

430072

【正文语种】中文

【中图分类】D925.1

2012年，我国新《民事诉讼法》第55条首次确立了公益诉讼制度，2015年1月，

新《环境保护法》开始实施，其中第58条再次明确了环境公益诉讼制度。然而，

从司法实践角度来看，虽然新《环境保护法》在全国范围内赋予了700余家社会

环保组织提起环境公益诉讼的资格，但由于诉讼成本高、立案困难等一系列现实原

因，实际提起诉讼者少之又少，环境公益诉讼制度一度走向低谷。

为了有效改善公益保护主体缺位的困境，2015年7月1日，第十二届全国人民代

表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公

益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定》），授权最高人民检察院在北京、内

蒙古、吉林等十三个省、自治区和直辖市开展提起公益诉讼试点工作。《决定》首

次赋予了人民检察院“公益诉讼人”的新角色，为我国环境公益诉讼的发展开辟了

新道路。而后，最高人民检察院根据全国人大常委会的授权先后发布了《检察机关

提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼

试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），从案件范围、诉讼参加人、诉前

程序等方面对检察机关提起公益诉讼做出了具体规定。

2017年6月30日，经过为期两年的试点探索，试点工作正式结束。随后，2017

年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对《民事诉讼法》和

《行政诉讼法》作出修改，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。2018年3月，

两高联合发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干

问题的解释》（以下简称《解释》），对检察机关的诉讼地位、诉讼证据、诉讼程

序等多个方面的内容进行了细化。

然而，在当前环境公益诉讼发展如火如荼的同时，我们也应当正视检察机关提起环

境公益诉讼这一做法在制度设计和司法实践中暴露出的诸多问题，总结试点工作的

经验与教训，并结合我国国情和司法环境不断加以完善，为该制度的进一步发展保

驾护航。

一、检察机关提起公益诉讼试点工作概况

（一）环境公益诉讼案件多、占比大

2015年7月试点工作全面开始后，我国环境公益诉讼制度呈现出迅速发展的良好

态势。截至2017年6月，试点地区检察机关运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、

提起诉讼、行政附带民事公益诉讼等多种手段，办理公益诉讼案件共9053件，其

中生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件。［1］2017年7月检察机关

提起公益诉讼制度正式确立以来，全国环境公益诉讼工作稳步进行，截至2018年

1月，全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件，督

促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原15.2万亩；督促治理恢复被污染

水源面积284余平方公里，督促1451家违法企业进行整改。［2］

如前文所述，《民事诉讼法》和《环境保护法》的修订虽在制度上率先确立了环境

公益诉讼制度，但由于一系列制度设计原因和现实原因，在司法实践中并没有发挥

出其应有的作用，环境公益诉讼案件量增长仍然缓慢。但2015年7月试点工作正

式实施以来，试点地区的环境公益诉讼案件呈现出井喷式增长，显然，环境公益诉

讼已经成为人民检察院在全国范围内推进检察机关提起公益诉讼工作的着重点和突

破口。

究其原因，笔者认为主要有以下三个方面：

第一，我国公民环境资源法治意识落后，对环境公益概念理解较为狭窄。一直以来，

我国公民，甚至部分环保组织对于环境公益诉讼的理解都局限在“环境污染”这一

较为狭窄的领域，对司法实践