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国土空间规划背景下控制性详细规划的指标管控体系研究

摘要：国土空间规划背景下，控制性详细规划将面临新的转变，控制性详细规划的指标控制内容和控制方式也将不断优化。本文旨在研究适应国土空间规划背景下的控制性详细规划指标管控体系，使得指标管控作用得到充分发挥。[a1]

关键词：国土空间规划；控制性详细规划；指标管控体系[a2]

控制性详细规划是国土空间开发保护活动开展的依据，是对具体地块用途和开发建设强度提前做出的实施性安排，同时是实施国土空间用途管制及核发城乡建设项目许可的前置条件。[a3]在新时期背景下，控制性详细规划需要与时俱进，贯彻新的发展理念。向上严格落实国土空间总体规划的各项约束性指标，向下适应社会经济发展，为政府提供规划实施管理的抓手。[a4]

1研究背景

2023年自然资源部发布了关于加强国土空间详细规划工作的通知，对控制性详细规划编制提出了更高的要求。指出应加强自然资源部国土空间规划，重视详细规划，并将详细规划作为实施性安排的规划[1]。新时期背景下，控制性详细规划将成为国土空间开发利用和保护的主要依据，应结合国土空间规划的要求，积极探索新的控制性详细规划改革方向，并加强控制性详细规划指标管控体系的构建。

近年来，我国不断在探索“多规合一”的规划体系，将原先分散的城乡规划、土地利用规划、资源环境保护规划等多类型规划进行统筹安排，从顶层设计视角重新构建了总体规划到详细规划的国土空间规划体系，这使得控制性详细规划需要在更大的空间和尺度上进行衔接与协调。[a5]

2传统控制性详细规划指标管控存在的问题

此前我国大部分城市总体规划侧重于土地资源配置，是政府保护与管理空间资源的主要手段，是调控和统筹城市建设的主要抓手，在此背景下，形成了从宏观区域到微观地块完整的控制性详细规划指标管控体系。现行规划指标管控体系更多的是注重地块经济指标的管控，忽略了社会效益和生态环保等方面的管控，存在指标设置不科学、指标体系过于僵化、指标执行不严格、指标评价不全面等一系列问题。随着国土空间规划体系的改革，现有的指标管控体系已不再适应新时期的规划管控要求。国土空间规划是各类开发保护建设活动基本依据，不再只注重经济效益。在国土空间规划背景下，控制性详细规划编制思路要从以开发控制为主转变为保护开发并重，其指标管控体系应考虑经济、社会、环境等多方面的因素，以实现可持续发展。

3国土空间规划背景下控制性详细规划指标管控体系构建[a6]

3.1构建精细化的“分区分类分层”编制体系[a7]

?国土空间规划背景下，控制性详细规划应重视全域全要素发展的规划管控，采用更加精细化的“分区分类分层”的编制体系，适应国土空间体系要求。[a8]

?分区主要是指区别城镇开发边界内外，城镇开发边界内编制控制性详细规划，城镇开发边界外编制实用性村庄规划，强调不同区域规划管控的差异性。[a9]

分类是指根据城市发展目标与定位，因地制宜划分为不同的详细规划单元，分别制定不同类型的详细规划的编制与管控方法，分类强调详细规划的针对性[2][a10]。

分层是以单元层面规划的实施为主，重视空间维度的逐级深化。单元层面要遵循国土空间规划强制性内容，合理有效确定地块管控指标，形成合理的建设规模。分层是城乡建设中实施规划许可的主要依据，重视实施性[3]。[a11]

3.2建立“编制单元-街区-地块”三级管控体系[a12]

适应新时期控制性详细规划编制和传导落实国土空间总体规划要求，建立“单元-街区-地块”三级控制引导体系。

单元层面控制是对国土空间总体规划确定的的约束性内容进行落实，并衔接相关专项规划的空间管控要求，明确规划单元内的底线控制和传导控制，指导街区管控和地块细则的编制。单元层面的控制指标主要以强制性管控内容为主，单元图则建议“粗化”表达，便于面向社会公示[5]。

街区层面管控更多是实施分量管控模式，积极落实详规单元层面的基本管控要求，例如刚性公益性设施底线及开发总量等[4]。

地块层面细则更加强调土地的精细化管控，依据单元层面和街区层面的管控要求，制定地块深度的规划方案，明确各地块具体控制要求，作为建设项目实施管理的直接依据。地块层面控制指标多以规定性和指导性为主，强制性指标为辅，更多属于技术管理性文件，便于规划管理部门内部使用和实施。

通过三级控制引导体系，既可以保证规划目标的实现，又能满足不同建设项目的需求，提高规划的有效性和操作性，确保规划的落实与执行。[a13]

表3-1控制性详细规划分级主要管控指标表

分级

主要作用

主要管控指标

单元层面

构建片区的发展框架和底线，做好整体的预控

主导功能、控制规模（总建设用地面积、总建筑面积、人口规模、居住建筑面积）、规划控制底线、路网骨架（次干路以上级别）、配套设施（区域性独立占地的配套设施）

街区层面

提出总量和结构管控，预