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土地利用现状分类浅析

杭州市国土资源信息中心许永标李晶晶

《土地利用现状分类》国家标准(GB/T21010-2007)（以下简

称《2007国标分类》）于2007年8月发布，标志着我国的土

地利用分类开始进入了“国标”时代。2007国标分类为我们

准确掌握土地利用现状标准，提高土地资源管理利用的科学性

奠定了基础，也为城乡一体化发展带来积极而深远的影响。本

文试图在解读2007国标分类主要内容的基础上，将其与《土

地分类（试行）》进行比较分析，总结2007国标分类在地类

归并、调整方面的改进之处及存在的问题，尝试提出新旧分类

系统过渡和衔接方面的建议。

一、概述

（一）土地分类体系

土地分类因目的不同，形成不同的土地分类体系。

1、土地自然分类系统。以土地自然属性的相同性和差异性为

依据，以地貌、土壤、植被为具体标志，揭示土地类型的分异

和演替规律，遵循土地构成要素的自然规律，以最佳、最有效

地挖掘土地生产力。如土地坡度分级。

2、土地评价分类系统。以评价指标的相同性和差异性为依

据，以土地生产力水平、土地质量、土地生产潜力、土地适宜

性等为具体标志，为开展土地条件调查和适宜性调查服务，为

实现土地资源的最佳配置服务。如城市土地定级。

3、土地综合分类系统。以土地的自然特性和社会经济特性、

管理特性及其他因素为依据，以土地的覆盖特征、利用方式、

用途、经营特点、利用效果等为具体标志，了解土地利用现

状，反映国家各项管理措施的执行情况和效果，为国家和地区

的宏观管理和调控服务。如土地利用现状分类。

（二）土地利崩观状分类特点

土地利用现状是土地资源自然属性和经济特性利用状况的反

映，它是在自然、经济和技术条件的综合影响下形成的产物，

在一定的空间分布上服从社会经济自然条件，在地域分布上可

以是单独成块，也可以是连成片，类型、面积、分布是随着社

会经济技术自然条件的变化而变化。

（三）统一土地利用现状分类标准的重要性

1、土地资源管理的需要。管理、保护和合理利用土地资源首

先要对土地利用状况进行统一的分类、调查、登记和统计，需

要制定统一的土地利用现状分类标准。

2、统一不同土地分类标准的需要。目前存在着许多有关土地

分类的标准和含义不完全统一，造成在土地调查和统计上口径

不一、数出多门，给管理和决策带来较大困难。

3、国家宏观调控和科学决策的迫切需求。土地参与国民经济

宏观调控，编制土地利用规划，制定土地供应、保护、开发、

集约和节约利用政策，都需要经统一分类汇总的各地类面积数

据作为决策的重要依据。

二、我国土地利用分类回顾

我国在土地利用现状调查与研究中，曾制定过若干个土地利用

分类方案，主要有以下几种分类：

（一）土地利用现状分类

原全国农业区划委员会1984年颁发的《土地利用现状调查技

术规程》中制订的《土地利用现状分类及含义》，采用两级系

统，一级按土地利用特点和主导功能分为8类，耕地、园地、

林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域及未利用

土地；二级按土地利用的主导产品或具体功能分为46类，并

可按实际情况进行三、四级分类。

该土地利用现状分类侧重于农用土地，对城镇用地的划分较为

简略。土地详查和土地变更调查就是采用土地利用现状分类。

从1984年颁布开始，一直沿用到2001年12月。

（二）城镇土地分类

原国家土地管理局在1989年发布的《城镇地籍调查规程》中

制定了”城镇土地分类及含义”。城镇土地分类主要根据土地

用途的差异，将城镇土地分为商业金融、工业仓储、市政、公

共建筑、住宅、交通、特殊用地，水域、农用地及其他用地

10个一级类，24个二级类。国家建设部也于1991年颁布了

《城市用地分类与规划建设用地标准》，依据是土地使用主要

性质，采用三层次分类体系，共分10个大类，46个中类，73

个小类。城镇土地分类用于城镇地籍调查和土地登记。从

1989年发布开始，一直沿用到2001年12月。

（三）全国土地分娄

为了满足土地用途管理的需要，科学实施全国土地和城乡地政

统一管理，在研究、分析“土地利用现状分类及其含义”和

“城镇土地分类及含义”的基础上，国土资源部制定了城乡统

一的“全国土地分类”，自2002年1月1日起，在全国范围

试行，包括《全国土地分类（试行）》和《全国土地分类（过

渡期间适用）》。

1、《全国土地分类（试行）》。主要采用三级分类。其