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一、国有资产的概念和分类

国有资产是依法确认为国家所有、能够带来未来收益或

发挥特定功能作用的经济资源的总称。国有资产与国家的形

成相伴而生，自古有之，与国家密不可分，各国概莫能外。

（一）国有资产概念在我国中央文件中的提出及演变

在新中国，1956年生产资料私有制的社会主义改造完

成，建立起占主导的生产资料的全民所有制和集体所有制。

全民所有即国有，形成了大量由国家直接经营的国营企业。

1.概念提出

1993年11月，十四届三中全会《中共中央关于建立社

会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“企业中的国

有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投

资形成的全部法人财产权”，“企业以其全部法人财产，依法

自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增

值的责任”，“出资者按投入企业的资本额享有所有者的权

益”。这样，区分了企业中的国有资产所有权与企业法人财

产权。

同年12月，当时的国家国有资产管理局发布了《国有

资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（以下简称《办

法》），沿用至今。根据《办法》第二条，“国有资产”系指

“国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资

和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产”。

对企业而言，“国有资产”并不一定是指企业的全部资

产，而是指企业的所有者权益中国家投入的资本份额。具体

分为两种情况；一是由政府直接出资在企业中形成的国有资

本及其权益；二是国有独资企业或国家事业单位出资在企业

中形成的国有法人资本及其权益。就股份公司制企业而言，

相对应的是“国家股”和“国有法人股”。

对行政事业单位而言，《办法》第七条规定；“国家机关

及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党、人民团体中

由国家拨款等形成的资产，界定为国有资产”。

2.概念演变

1999年，十五届四中全会《中共中央关于国企改革和

发展若干重大问题的决定》提出，“按照国家所有、分级管

理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、

监督、营运体系和机制”，“国务院代表国家统一行使国有资

产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企

业、企业集团和控股公司经营国有资产”。从而明确了中央

和地方政府分别代表出资人履行职责，明确了国有资产授权

经营体制。

2003年10月，十六届三中全会《中共中央关于完善社

会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“坚持政府公

共管理职能和国有资产出资人职能分开”，“积极探索国有资

产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度”，“督促企业

实现国有资本保值增值”，“建立健全国有金融资产、非经营

性资产和自然资源资产等的监管制度”。

2005年10月，十六届五中全会《中共中央关于制定国

民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》也提出，“建

立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监管体

制”。

2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深

化改革若干重大问题的决定》提出了推进国家治理体系和治

理能力现代化的改革总目标，要求加强人大国有资产监督职

能。

（二）我国国有资产的分类及功能定位

理论上，国有资产从不同角度可以有多种分类，如经营

性和非经营性，资源类和非资源类等。从我国中央文件的相

关规定和实际管理情况看，大体上分为企业（非金融企业）

国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有

自然资源和其他国有资产等。

1.企业国有资产（不含金融企业）

企业国有资产主要是国家投入到社会生产领域从事生

产经营活动、以盈利为主要目标的国有资产，包括国家对企

业以各种形式投入形成的权益、国家出资企业由各种投资所

形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他收益。

关于企业国有资产（不含金融企业）的定位，按照十八

届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定》要求，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更

多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领

域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护

生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。

2.金融企业国有资产

金融企业国有资产是国家及其授权投资主体直接或间

接对金融机构出资所形成的资本和享有的收益，以及凭借国

家权力和信用支持的金融机构所