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公共管理学案例（2）

案例3谁对决策产生影响？

——怒江梯级水电站规划中的利益集团分析

1：案例

2003年，对怒江建设梯级水电站的争论高调出现在中国各大媒体

上并引起了世界的关注，有人将其称为“怒江电站事件”。2008年国

家公务员考试的申论题是“怒江建水电站的争议”，可见“怒江电站

事件”的巨大影响。

◆怒江流域的经济条件和自然资源

怒江流域贫穷落后的经济条件和丰富的水利资源，是在怒江上建

设梯级电站的主要出发点。

2003年，在中国经济突飞猛进，人们生活全面进入小康的时候，

云南省怒江州全州4县（泸水、兰坪、福贡、贡山）还戴着“国家扶

贫开发重点县”的帽子。按照国家2003年贫困线标准，当时怒江州农

民人均纯收入低于882元的贫困人口有27.53万人，低于637元的未

解决温饱的人口有13.38万人，分别占全州农业人口的60%和33%。

全州有12.7万人需要易地安置，有4.5万特困户居住在茅草房内，占

全州农户总数的47%。

来自自然和政策的两方面因素，是造成怒江地区贫困的主要原因。

怒江两岸山势陡峭，土地稀少，当地百姓不得不在悬崖绝壁上生产和

生活，全州粮食平均亩产才101公斤。陡坡耕作造成了大量水土流失

和生态破坏，2003年的调查数据表明，怒江全州1500米海拔以

下的森林已荡然无存，l500米到2000米之间的植被破坏严重。

水土流失面积占全州国土面积的26.75%。为了环境不再被破坏，政府

颁布了一系列的禁止政策，。并圈定了怒江生态保护区，保护区面积

占全州总面积的近60％。设定保护区政策的确能够有效地保护生态环

境，但当地百姓生活却陷入了“有树不能砍、有山不能动、有水不能

用”的窘境，环境保护与贫困的改善形成了矛盾。

与贫穷形成鲜明对照的，是怒江流域丰富的自然资源。怒江流域

有丰富的水利资源和矿业资源。就水利资源而言，怒江的水资源占云

南省水资源总量的47％，水能资源可开发装机容量达4200万千瓦，

仅在怒江中下游水电开发装机容量就可达成2132千瓦。这样丰富的水

资源没有被利用，一些主张开发怒江水利的人称怒江百姓在“捧着金

饭碗受穷”。此外，怒江流域还有着丰富的矿产资源和旅游资源。怒

江州地处“三江并流”（金沙江、澜沧江、怒江）的核心腹地，自然

景观奇特壮丽，生物资源多样，2003年，联合国将“三江并流”列入

联合国自然遗产名录，怒江流域戴有“三江并流”国家级风景名胜区

和“中国大香格里拉生态旅游区”两顶桂冠。

◆建设怒江梯级水电站预期得到的经济效益

根据专家和各级政府官员的测算，电站建成后的发电量，比三峡

工程规模l820万千瓦还要大，每年直接带来的经济效益在300亿元以

上，带动相关产业的经济效益更为可观。怒江州算了这样一笔账：13

个梯级电站的开发，总投资896.5亿元，如果2030年前全部建成，平

均每年投入30多亿元，国税年收入增加51.99亿元，地税年收入

增加27.18亿元。巨额投资还将扩大就业。据计算，电站建设每

投入20万元，就带来一个长期就业机会；896.5亿元的总投资，可带

来4万多个就业机会。巨额投资还将带动地方建材、交通等二、三产

业的发展，改善当地贫穷落后的情况。梯级电站发电后，不仅完全满

足当地对电力的需求，更可以加入“西电东输”的行列，以较低的成

本每年为怒江州和云南省创造巨大的经济收入。

◆建设怒江梯级水电站预期带来的负面影响

各方面对建设怒江梯级电站的负面影响主要有以下预测：

第一，电站的安全性问题。怒江河谷沿着怒江大断裂带发育，是

我国最重要的地震区之一，怒江由中游向下游地震活动逐渐趋强。众

多水库尤其是高坝大库建成蓄水以后，在这种断裂活动本来就很强烈

的地区更易诱发地震。目前我国缺乏怒江河谷重要活动断层的基本观

测数据，关于断层活动对梯级大坝的影响，以及水库蓄水后诱发地震

的潜在危险，也均未在怒江水电开发规划中作出应有的评估。

第二，移民问题。以往多数水电大坝库区移民的安置情况都不理

想，不少水电大坝的库区移民不但没有脱贫致富，有些反而还更加贫

困，到目前为止没有更新的措施保证怒江流域的移民不重演之前的情

况。

第三，传统文化传承断