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地方城投公司市场化转型路径研究

摘要：文章以L市城投公司为例，研究了地方城投公司的市场化转型路径。

首先，分析了城投公司目前面临的外部困局和内部问题，指出了市场化转型的必

要性和紧迫性。其次，探讨了城投公司的转型模式，包括剥离政府职能、经营性

业务补充、资源整合、建立现代企业制度、调整融资和负债情况等方面。最后，

以L市城投公司为案例，具体分析了其市场化转型的背景、动因、方案和效果。

关键词：地方城投公司；市场化转型；转型路径

地方城投公司作为地方政府在经济活动中的关键参与者，扮演政府代言人角

色，深度涉足政府主导的土地开发、城市建设和公共服务项目等领域。城投公司

不仅推动地方经济和社会进步，更解决了政府在相关领域的融资和管理难题。但

其作为非盈利法人组织，当前处于产业经济结构调整的大背景下，亟待应对众多

挑战。一是国家自2010年起已发文强化地方融资平台管理，明确九个不得“”与市“

场化转型”等要求，再到近年来将防范金融风险，尤其是地方债务问题上升为核

心任务，表明中央决意实施严格监管，加强金融风险控制。二是受到国家对隐性

债务政策的严格制约，金融机构的融资政策也趋于保守，因此地方城投公司急需

探索新的自我造血策略，突破传统投融资模式，以市场化途径承担融资责任，为

公司的規范化、持续性和高质量转型提供动力。三是党的二十大指明国企改革方

向，要求加强国有经济结构优化，强调核心竞争力的培育，暗示城投公司转型压

力与动力双增。这不仅从理论角度，有助于丰富城投公司在新环境下的市场化转

型路径，更在现实中，为国有资产高效利用提供借鉴，从而实现国有资产保值增

值和防范地方政府债务风险的双重目的。

一、城投公司目前面临的形势

（一）外部环境下面临的困局

城投公司的主要角色是城市基础设施投融资建设的主体，作为政策驱动的非

市场经济体现，其运作模式随政策变化而适应。有两个核心因素对其经营发展影

响明显：一是城市化进程。据国家统计局与OurWorldinData显示，2016年全

球城市化率主要分布于40%～60%区间，而我国则为56.74%，迅速增长至2022

年的65.22%，增幅8.48%。特别是L市城投公司于2015年成立，16～20年间

基础设施业务尤为繁重。但随着国家对债务的管控策略转变，该公司的平台功能

开始减弱。综合全球40%的国家和地区城市化率超80%的数据，中国城市化仍

有较大潜力，但受政策调整，其进程会稍有放缓，如2022年我国城市化率仅增

长0.5%。二是调控政策方面。伴随《国务院关于加强地方政府性债务管理的意

见》等系列政策出台，目的在于规范地方政府融资行为，剥离城投公司的融资平

台功能，并强调金融机构不得新增涉及地方政府隐性债务的贷款。加上城市化速

度的减缓，城投公司的传统模式面临挑战，平台功能将逐步退化，需强化其市场

经济属性。

（二）内部治理积累的问题

内部治理方面，城投公司由于长期以政府主导且行政干预式的运营，导致其

治理模式积累了许多问题。一是城投公司通常背负着大量债务，这些债务主要用

于承担公益性项目建设以及偿还存量债务。但大部分公益性项目往往缺乏可持续

的盈利来源，因此城投公司自身的偿债能力较弱，无法依靠项目运营获利来偿还

债务。这就导致了借“新债还旧账”的恶性循环，即只能不断举新债来偿还旧债。

另外，城投公司还严重依赖政府补贴来维持运营。当融资渠道受限时，城投公司

将面临无法偿还大量债务的极高风险。二是大部分城投公司在成立之初并未规划

明确的经营定位和长远发展战略。它们往往是依靠原有的垄断地位和优势资源，

进行多元化经营。但是，在外部政策环境发生变化后，这些城投公司暴露出自身

缺乏核心竞争力的问题。没有核心竞争力的城投公司，一旦丧失了原有的垄断优

势，其业务将难以为继。三是在用人机制和薪酬机制方面，城投公司多存在任人

唯亲、关系户就业等问题，这损害了企业选贤兴才、薪酬体系的科学性与公平性。

同时，城投公司的薪酬机制改革也面临困境，市场化薪酬难以落实，而限薪政策

又影响了人才引进。这些问题损害了企业激励约束机制的有效性。四是城投公司

存在典型的国有企业文化问题，如大“锅饭”文化和官僚主义，这在一定程度上滋

生了懒政等问题，严重影响了企业效率。员工的积极性不高，也影响了团队合作。

五是在业务运营方面