中国义务教育与公共财政.pdfVIP

中国的教育部门经费短缺，而且过于地方化。省级政府对贫困县的补助薄

弱且缺乏系统性。在增加对农村和城镇地区初等和高等教育的投入之前，有必

要提高各级政府管理公共资金的效率。在中国，提供教育服务是十分地方化的。

超过90%的教育支出是由地方政府提供的：本文提供的数据表明70%的教育支出

是由县、乡/镇承担的。在农村，县、乡/镇政府负责基础教育，提供教育服务

是其最重要的一项社会服务。平均来说，一个县要把四分之一的支出用于教育

（教育部，2000）。本文通过考察农村基础教育现状评估公共支出结果的公平、

效率和效益。

自20世纪80年代中期以来，中国的教育体制进行了两项重要的改革。第

一项改革是下放权利和责任――地方政府负责发展基础教育。第二项改革就是

教育融资渠道的多元化。过去是政府完全承担所有教育经费，而现在政府财政

拨款只占整体教育支出的一半。这些改革调动了地方政府和社区的积极性，但

同时也给地方财源和管理能力带来了更大的要求。

在中国，教育是一项目庞大的事业。考虑到其规模，中央政府别无选择，

只能是下放基础教育服务的责任。1999年，中国有609，626所小学和63，086

所初中，教师人数达900万。全国小学生人数为1.35亿，普通初中生达到

5799万（表1）。但是，分权所面临的必然挑战就是：分到什么程度？如何协

调各级政府？如何筹措教育经费？

表1中国普通小学和初中基本数据

资料来源：1996年，1998年《中国教育统计年鉴》。

过去10年来对教育部门的批评在增加，主要集中在两个相关的问题。首先，

贫困地区不能为学龄儿童提供足够的教育机会，而且国家九年义务教育的目标

还远未实现。其次，各地区教育质量的差距巨大，且越来越大。造成这些问题

的根源就在于基础教育筹资地方化之后，在地方政府自身财政收入匮乏的情况

下，没有中央政府足够的均等化转移支付相配套。这也反映了预算体制和激励

机制的缺陷。由于县、乡/镇政府之间的职责缺乏明确的划分，在财政收入匮乏

的情况下，尤其对农村基础教育产生严重的影响。

本的安排为：第一节有关中国教育政策和现状的背景情况；第二节讨论教

育筹资；第三节检查预算行为及其对结果的影响，第四节总结教育支出成果。

一、背景情况

1.1国家政策框架

中国政府早就认识到了教育在经济发展和社会进步中的核心作用。1986年

通过的《义务教育法》要求到2000年实现雄心勃勃的、面向所有儿童的小学六

年、初中三年的义务教育（“普九”）。1996年的“九五计划和2010年教育

发展规划”

对这个目标进行了适当的调整，规定到2000年要实现以下目标：

小学在校生达1.35亿人，比1995年增加300万人，年递增率0.45％。初

中在校生达到5500万人，比1995年增加770万人，年递增率3.1％，初中入

学率达到85％左右。按省级政府制定的实施义务教育标准，在占85％的人口地

区普及九年义务教育，在其余10％的人口地区普及5-6年小学教育，5％的人

口地区普及3-4年初级小学教育。小学和初中学生辍学率分别降低到1％和3％

以下，进一步缩小女童和男童、农村和城市、贫困地区和发达地区、少数民族

聚居地区和其它地区学龄儿童入学率的差距。为残疾儿童、少年提供更多的学

习机会。

3-5周岁儿童入园率（包括学前班）达到45％以上，大中城市基本解决适

龄儿童入幼儿园的问题，农村学前一年级幼儿入园（班）率达到60％以上。

考虑到各地区的不同情况，普及九年义务教育采取分步实施的策略，把全

国所有省分成三个类别。第一类（“一片”）包括九个相对比较发达的沿海省

份。第二类是中部12个省：安徽、福建、海南、河北、黑龙江、河南、湖北、

湖南、江西、陕西、山西和四川。其余的省份大多在西部，属于第三类（“三

片”）：重庆、甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆和云南。

一类地区的省份在1996-1997年实现了普九，二类地区的省份到2000年在90%

的人口地区实现了普九。对三类地区省份的目标更为迟一些，到2000年这些省

份要在65%的人口地区实现普九。

1.2现状

一类地区省份顺利地实现了普九目标，但比较贫困和偏远的山区县要实现

这个目标还有很大的挑战。到2000年底，在500个左右的县（超过一亿人口）

还没有实现普九。

教育部在1999年进行的调查估计，另外