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基本公共服务均等化的财政政策探讨

摘要：改革开放以来，我国社会主义建设事业取得重大成就和丰硕成果。但基本公共服务发展不均的现象，城乡差别、地区差别依旧存在。党和政府高度重视全民基本公共服务均等化，坚持“以人为本”和“共同富裕”的发展理念，不断优化财政资源，从体制、机制和制度上保障重点领域与薄弱环节的有效供给，通过精准施策努力实现全民基本公共服务均等化。

关键词：基本公共服务；均等化；城乡一体化；财政政策

引言

财政是国家经济社会发展的重要支撑和命脉，体现着国家建设发展的目标与方向。由于我国人口众多、地大物薄，资源禀赋特殊，长期以来在民生层面存在两极分化态势，城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务依然存在很大差距[1]。在此背景下，党中央提出要通过加快财政体制改革，完善公共服务体系，全面推进基本公共服务均等化，并在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中将基本公共服务均等化这一发展理念提上议事日程，作为今后一个时期内的国家战略发展目标。因此，基本公共服务均等化不仅是保障和改善民生的重要举措，更是国家发展战略的重要指引和遵循，是全民共同富裕的最终落脚点。

一、基本公共服务均等化的概念及内涵理解

（一）基本概念

基本公共服务均等化是指国家在治理、建设和发展过程中，基于公平正义原则，为全体社会成员提供的大致均等的公共服务。基本要素在于不分民族、地域和户籍制度的限制，全体社会成员在个体的生存与发展中能享受到最基本的均等服务产品，包括居住环境改善、公平接受教育、医疗保障、特困救助、就业创业、适龄退休保障等方面。

（二）内涵理解

基本公共服务均等化是“共同富裕”的内涵与外延[2]，追求的是在基本公共服务内容不断丰富完善的基础上，实现广大人民群众物质生活和精神生活的共同富裕。物质生活富裕和精神生活富裕都是全体人民共同富裕不可或缺的组成部分，国富民强体现的是物质生活和精神生活相统一的全面富裕，两者相辅相成、缺一不可。革命历史唯物主义的哲学观认为，经济基础决定上层建筑，因此，共同富裕立足于物质富裕，物质富裕构成精神富裕的重要支撑。人，作为生命个体，组成了世界和社会，是推动生产力发展和改造世界的最具决定性和主导性作用的因素，这就充分彰显出人的精神富裕是人全面发展的一个重要标志，社会全面进步和物质富裕离不开精神富裕的支撑。

二、基本公共服务均等化建设面临的问题分析

（一）制度供给不均

长期以来公共服务制度的城乡户籍二元化制约着基本公共服务的均等化。国家虽然强调统筹城乡协调发展，但受多方面因素的影响，目前在基础教育、医疗服务和社会保障等方面的基本公共服务的城乡两极分化现象依然显著。比如，实行多年的新农合医疗制度，存在明显的不公现象，一直被农民怨声载道。虽然这一制度的设计初衷是为广大农民解除“大病致贫”的后顾之忧，但作为六亿多的农民群体其大病概率并不占多少比例，而平常最多的普通疾病需要在乡村诊所或医院门诊付费治疗，但这类普通疾病并没有被纳入医疗保障范围内。显然，新农合医疗保障制度与全面医疗保障的城镇医疗制度存在巨大的差别。新农合的疾病保障范围是重大疾病，在普通疾病的保障方面是存在显著差异的。另外，新农合缴费数额逐年上涨，当年清零不能积累，与城镇医疗制度相比，?也存在不均等之处。同时，农村地区的公共服务管理人员、设备和设施的供给方面也存在或多或少的不均等現象，在义务教育和医疗卫生领域表现较为突出，无论是公共服务的供给数量还是质量，与城市相比都还有差别。

（二）事权、财权与财力不对称

事权实际上指的是政府为社会经济事务进行支出的权力和策略，财力是指财政的支出能力，是建立在相应的财政收入基础上的，而财权则决定着财政收入的状况[3]。因此，三者之间互为联系，相互促进。目前，在我国基本公共服务领域，面临着财力纬度和经度上的不对称。

首先是财力纬度上的不对称。财力纬度基于政府管辖的范围，客观上存在中原、东西部、沿海地区之间的财力差异，就最低公共服务水平而言，中原地区和东部地区的财力相对比较雄厚，而西部欠发达城市和地区的财力相对匮乏。由于西部地区的自然资源环境、经济发展基础和人口规模状况等因素的局限，导致西部地区的财政自给率较低。从政策导向来看，近几年国家虽然加大了对西部地区的财政倾斜力度，但“体外输血”毕竟十分有限。西部地区自身造血功能不足，在国家对中、东、西部输入同计量的状况下，西部地区的财力仍然存在一定的差距，实际上也是一种地区之间公共产品的成本差异。

从财力的经度上来看，也存在一定程度上的财政供给不对称。财力经度自上而下，中央集权掌控的财力是留有“余地”的，任何情况下，中央财力略有库存，而地方政府掌握的财力大多是“入不敷出”，财政来源满足不了本级政府的支出需要，在重点公共服务领域建设中往往是“拆东墙补西墙”，出现财政“赤字”的现象，这