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协商民主视阈下人民政协参与公共政策制定研究

【摘要】随着社会转型和我国社会主义民主政治建设的发展，

充分发挥人民政协在促进我国公共政策制定科学化、民主化中的作

用具有重要的意义。本文探讨了公共政策制定中协商民主的理论价

值和指导意义，分析了人民政协在协商民主中的地位与优势，并在

此理论基础上对人民政协在我国公共政策制定中所能发挥的作用

进行了探讨。

【关键词】协商民主；人民政协；公共政策

改革开放以来，我国政治民主、社会法治化的进程不断加快，

充分发挥人民政协对于推动我国社会主义民主政治建设，促进我国

公共政策制定科学化、民主化具有十分重要的意义。而人民政协作

为我国协商民主的主要形式，在我国政治和经济建设中具有独特而

不可替代的作用。

一、公共政策制定中协商民主的引入与意义

20世纪80年代，西方一些学者为了弥补选举民主的“多数暴政”

的缺陷提出了一种新的理论，即协商民主理论。①它强调在多元社

会现实的背景下，主张要让更多人的合理利益与主张在公共决策中

得到有效的表达，使从普通民众到社会精英都能通过自由而平等的

对话、讨论、审议、听证、恳谈、协商等方式参与公共决策，从而

达到公共利益的最大化。制定与实施公共政策是政府履行公共管理

职能、合理配置社会资源和协调公共利益的一项重要工作。高质量

的公共政策，可以激发人们的积极性，实现社会利益最大化。而公

共政策一旦失灵，就会导致各个利益主体的冲突矛盾，影响社会有

序发展。协商民主本身所具有的先天优势可以在社会公共政策制定

过程中发挥重要的作用。

一方面，协商民主促进了公共政策的科学性和合法性。协商民

主方式有利于政府最大限度地获取到决策所需要的各类信息。在政

府决策中，协商主体就某项公共事务进行沟通乃至辩论，使民意得

到充分表达，提供官方所未掌握的其他信息资料，进而更准确地体

察民情，更全面地集中民智，使政府决策能够建立在全面准备的信

息和民意基础上，提高决策结果的科学性。同时，决策结果基于自

由民主、平等协商、融合民意、合作包容、程序公正，可以获得公

民的心理认同，赋予公共政策以合法性。另一方面，协商民主显现

了公共政策的公开性和受监督性。公开性能使社会民众充分参与到

公共政策协商过程中，仔细审视与论证，并有权利对公共政策的制

定依据和政策本质提出看法与质疑，甚至批判这些公共政策的合理

性。协商民主方式有利于保证公民的参与权和知情权，增强公共政

策制定的透明度和公开性。同时，协商民主方式把公共政策方案放

在民众视线里让大家辩论、协商，决策者把自己置身于民众的利益

表达与监督之下。公众利益的表达与监督，是对政府行政行为的约

束，使政府官员不能随意行事，滥用职权。

二、人民政协在我国协商民主中的地位与优势

《中国人民政治协商会议章程》指出：人民政协是中国人民爱

国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重

要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这一性

质使人民政协在协商民主中具有独特的作用，是我国协商民主的主

要形式之一。中共十七大报告里强调要“把政治协商纳入决策程序，

完善民主监督机制，提高参政议政实效”。可见，中共中央对人民

政协参与公共决策的权利给与了高度的重视。

人民政协在公共决策过程中的地位和作用与它在国家政治生活

中的地位和作用密切相关，是由人民政协的性质所决定的。它具有

其他组织不具备的一些特点，这使人民政协在协商民主中具有独特

而不可替代的优势。其一，具有广泛代表性。人民政协是最广泛的

爱国统一战线组织，是由全体社会主义劳动者和拥护社会主义的爱

国者组成的统一战线联盟；由拥护祖国统一的爱国主义者，包括台

湾同胞、港澳台胞和海外侨胞在内的统一战线联盟。人民政协的社

会联系面十分广，有利于不同阶层和利益群体的利益诉求和表达，

可以最大限度地实现有序的政治参与，为人民政协在协商民主中

发挥主渠道作用奠定了坚实的基础。其二，具有党派合作性。我国

实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。人

民政协是我国唯一所有合法政党参加的多党合作组织，各民主党派

可以以政党名义在政协发表意见，提出提案，开展参政议政的各种

活动。在政协平台上这种党际间的平等交流互动体现了协商民主的

精神。其三，具有政治包容性。人民政协组织所具有的包容、平等、

自由的精神与协商民主的内涵具有契合性。邓小平说过，人民政协

要“坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’，让各方

面的意见、要求、批评和建议充分反映出来”。