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PPP项目投融资方案（五大模式）

一、PPP模式概述

PPP(Public-PrivatePartnerships)即政府和社会资本合作模式，是指政

府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，由社会

资本提供公共产品和服务，政府/使用者依据公共产品和服务的绩效评价结

果向社会资本支付相应对价一种模式。

PPP模式在中国的发展一般认为发端于1984年第一个BOT模式项目

--深圳沙角B电厂项目，随后2003年-2008年，地方政府公共基础设施项

目繁多，财政资金有限，为满足社会大众对公共设施和公共服务的要求，

各地掀起一波PPP热潮，这期间的代表性项目有国家体育场(鸟巢)、北京

地铁四号线项目等项目。

2008年后，受全球金融危机的影响，全球和中国经济增速下滑，我国

采用积极财产政策和刺激经济增长的计划来应对。该经济刺激计划的投资

由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体身份参与投资，各地政府都

充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来，城市基础设施等公共产

品和服务的投融资职能主要由各地融资平台公司承担，项目运作以政府委

托代建、BT模式为主。这一时期PPP模式遭遇搁浅。

积极的财政政策和宽松的货币政策导致地方政府及政府融资平台与日

俱增，截止2013年，地方政府负有偿还责任的债务高达20多万亿元，这

些债务已经让某些地方政府无力偿还;另一方面城镇化及一“带一路”的发展

又亟需大量资金。在此形式下，2013年中央发文允许社会资本通过特许经

营的方式参与城市基础设施投资和运营。2014年9月，国务院发布《关于

加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，正式提出推广使用政

府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基

础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合

理定价、财政补贴等事先公开的收益规则，使投资者有长期稳定收益。投

资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公

司(SPV)建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司通过银行贷款、企业

债、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对

投资者或SPV公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴

等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。由此，PPP模式

再次兴起，并迎来快速的发展。

2015年，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服

务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，提出在能源、交

通运输、水利、环保、农林、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、

教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社

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会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特

定领域需要特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执

行。

2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社

会资本合作工作的通知》，提出统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作，

在垃圾处理、污水处理等有现金流、市场化程度较高、操作成熟的公共服

务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。各地也在大力推动PPP示