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代建制项目招标采购研究

随着我国经济的高速发展，使得政府投资项目代建制这一新的项目管

理方式得以出现，并迅速得到推广。鉴于委托人及代建人对于招标采购认

识不足、现有招标采购制度保障措施不足、市场监督体系不完善、标后管

理机制不健全、评标环境及流程不规范等因素造成了代建制项目招标采购

活动中出现了很多的问题。这些问题是什么，又该如何解决呢？

代建制的概念

1.什么叫代建制。代建制源自于美国的CM项目管理模式，即为业主

提供项目管理的服务，在中国代建制主要指政府部门（以下简称“委托

人”）通过招标的模式，来进行社会专业化项目管理单位（以下简称“代

建人”）的选择，对于项目投资管理跟建筑组织实施工作进行负责，在项

目建成之后再交付给使用单位（以下称简“使用人”）的一种制度。2.代

建制下各利益主体之间的关系。代建制从本质上来说是一种委托关系，在

我国，代建制项目利益主体众多，包括委托人、代建人、使用人、承包人

等。

代建制从2004年实施以来，已经在包含养老、学校、展览馆等大型

基础建设项目建设中起到了重要的作用，但是随着代建制项目的不断发展

与增多，基于现有代建模式下的很多招标采购问题也凸显出来。1.认识不

足、权责不清，造成招标采购混乱。委托人与代建人对于依法招标的认识

不足。首先，尽管《招标投标法》颁布实施多年，但在代建制项目上仍有

很多委托人及代建人因为法律意识淡薄而没有依法招标意识。其次，委托

人及代建人对招标的实质认识错误，把招标采购目标仅仅设定为流程依法

合规即可，达不到招标的效果。再次，一些委托人及代建人对招标采购活

动是博弈的实质认识不足，无法妥善处理各利益主体之间的关系。代建制

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项目委托人、使用人、代建人在项目建设中职责不清。投资、建设、监管、

使用分离，各方相互制约的责任权利以及义务不够明确与清晰。代建实施

过程中沟通协调任务繁重，对代建制推行的目的，许多委托人往往认识不

到位，即使搞了代建，并没有给予充分授权，代建人某种程度上起到了施

工现场的管理者或是项目监理者的责任。授权不够造成职责与权利的失衡，

给代建人实施其管理工作带来很大被动。委托人没有全部把招标采购权限

交给代建人，很大程度上造成招标采购混乱。目前代建人的代建费约占总

投资的1％，费用偏低，还可能会承担造价控制、进度控制、功能变更等

方面的控制不力风险。2.准备不足、效率低下，供应商管理能力弱。委托

人及代建人在招标开始前，没有做好招标策划，没有工作计划，招标采购

等工作效率低下，主要表现为：一是设计深度不够并与概、预算脱节。设

计单位缺乏责任心，直接套用规范，对施工技术、施工组织及规范不了解，

对需求理解不够，甚至不清楚使用人需求，从而导致清单控制价编制进度

迟缓，严重制约招标采购的效率。设计阶段需要使用人、委托人及代建人、

设计单位密切配合，而实际过程中，委托人及使用人往往没有设计管理能

力，而代建人没有和设计单位的合同关系以及使用人无法提出准确需求，

是造成设计问题的主要原因。二是委托人没有计划，对工程建设程序不了

解，使用人对项目功能需求不清晰，委托人前期工作浪费大量时间，造成

三边工程等。因为代建市场的不成熟，委托人或者代建人根本没有供应商

管理机制，对于供应商选、用、育、留、退出没有明确的制度体系保障。

代建制项目参与方众多，既有委托人、代建人，又有使用人，还有招标造

价咨询单位、承包商、分包商，各方职责很难理清，代建人与承包商之间

并没有合同关系，并且往往在代建制项目中因多为老旧城区改造项目、规

划条件复杂、征收难度大、地质、地下管线复杂等实际情况，而对于工期、

质量、投资等方面没有硬性指标考量，是造成招标采购效率低下的根本原

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因。代建制项目多为特性化的项目，委托人及代建人