关于构建中国大食品安全监管体制的探讨.docx

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关于构建中国大食品安全监管体制的探讨

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宋强，耿弘

（南京航空航天大学经济与管理学院，江苏南京211106）

[摘要]通过对中国食品安全监管体制沿革的解读与反思发现，食品安全监管体制中多头分散的管制模式及社会性参与不足是食品安全问题频发的症结所在。要解决食品安全问题必须从变革当前的监管体制入手，构建全社会广泛参与的集中统一的大食品安全监管体制。同时，要建立食品安全监管新体制的架构，并对新体制运行过程中可能遇到的问题进行有益探讨。

[关键词]食品安全；监管体制；社会性参与

[中图分类号]F768.2[]A[]1007-8487(2012)08-0044-04

日益严峻的食品安全形势及其频繁爆发的重大食品安全事件正深刻拷问着中国食品安全监管体制及其运行成效，对此，学界从不同的理论层面给予了新探究以期提升监管效率，但从实践效果来看并不明显。这是因为内生于统治型管理模式背景下的食品安全监管体制，在屡次改革探寻中并未触及根本性的体制变动，而更多是浅显的部门调整以及人事变迁。由此导致“劣质奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”等食品安全事件频频发生，自然也就不足为怪了。所以，如何深层次地革新中国安全监管体制，提高其运行的效率，是我们当下亟待解决的重要课题。

一、中国食品安全监管体制沿革的解读与反思

统治型政府运行模式下，决定社会资源配置的驱动轴心在于政府而非市场。因此，行政部门监管权力渗透至市场竞争中操纵资源内在性自我安排，寻求权力部门化、部门利益化、利益法律化，加之监管体制的变迁与改革步伐远远滞后于迅速发展的市场与社会对日益膨胀的行政权力的约束要求，往往导致分散式、命令式、封闭式监管体制在经济体制转轨国家的行政管理活动中大行其道。而随着市场化改革的深入，原先为适应计划经济时代的要求而以行业类别为基准划分的食品安全管制部门逐渐退去，随之而来的是一系列的革新。

自1995年通过的《食品卫生法》确立了以卫生部为核心，农业部、工商管理局等多部委按照职能不同进行监管的体制，奠定了社会分工条件下专业化监管的基石，然而，各部门利益上的争夺和职责上的模糊成为这一体制最大的问题。为此，2004年根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》夯实了以“分段监管为主、品种监管为辅”的运行基轴，按照食品产业链中生产、流通和消费等具体环节划分给农业部、质检局、工商管理局、卫生部和食品药品监督管理局，其中食品药品监督管理局被赋予综合协调职能，一定程度上明确了各部门的相关职责，提升了监管效率。但食品药品监督管理局相对低微的层级却抹杀了其应有职能，部门间冲突、扯皮等问题依旧严重。故而，以2008年启动的“大部制”改革为契机，食品药品监督管理局被导人卫生部，成为新协调机构，而同样由于卫生部级别与其他部门相同，使得协调无力。2009年《食品安全法》的颁布，肇始着国务院食品安全委员会的设立，形成了当前以食品安全委员会牵头，卫生部组织协调，农业部、质检局、工商管理局和食品药品监督管理局分段监管的体制。但需指出的是，在《食品安全法》实施细则中并没有规定食品安全委员会的具体职权范围，使其成为不享有法律规定行政职权的软性临时议事协调机构，在实践中由于实体权力的缺失而弱化了其综合协调职能。因此，纵观中国食品安全监管体制变革历程，不难发现，统治型管理模式下部门间相互冲突、职责不清、相互推诿等问题始终充斥于变革中，致使监管体制往往处于低效运行的状态。

笔者认为，中国食品安全监管体制长久以来运行低效的一个重要原因在于多头分散的监管模式始终没有改变。食品安全监管体制按照专业分工的思路在过程梳理上涵盖了“农田到餐桌”的每一环节，存在其科学性，而具有自然属性的食品产业链条的连续性与蕴含社会属性的人为切断监管体制的离散性之间的矛盾，致使监管部门的职能边界极易模糊，出现监管空白、监管真空、监管的灰色地带。同时，分工细密的食品安全监管部门多头负责与机构角色的重复置换引致行政权力的异化与分化，在监管过程中相互推诿与掣肘而无谓地耗损抵消了监管力度与效度，使本为内部统一职能的“连续统”被动分割为自利性占有极高的独立部门。威廉姆森就曾指出，“社会分工细密化基础上的社会连续统内在决定了管理必然成为一个连续统，而科层制专业分工组织的相对独立性与管理构成一个连续统相矛盾”，因而出现不同功能部门之间职能交叉、职责不清、相互扯皮，不同职能部门间协调成本呈指数式增加，内耗严重，导致监管绩效低下。所以，要提高管制效率，应对现存分散多头的食品安全管制机构进行整合。

食品安全管制低效的另一重要原因是社会性参与的不足。传统社会契约论所构建的政治国家——市民社会二元结构的流弊外化为政府失灵与市场失灵，为保障人们的自由、平等