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论欧盟航空碳税“停摆”的原因与启示
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刘衡黄志雄
摘要：航空碳税是欧盟在全球议题和国际法所涉事务上首次采取单边措施，4月的修法决定为这一吵闹了多年的欧盟单边行动划上了一个休止符。欧盟排放交易机制运行不畅是航空碳税“停摆”的基本内因，航空碳税遭到国际社会的强烈反对和坚决抵制则是其“停摆”的基本外因。欧盟航空碳税的“停摆”，关乎在国际航空减排的全球规制上，[来自wwW.lw5u.CoM]是否应该以及建立一个什么样的国际法律框架的问题。如无重大意外，欧盟航空碳税将难以重启。
关键词：欧盟排放交易机制国际航空减排暂停实施原因启示
今年4月25日，欧盟《官方公报》公布了欧洲议会和欧盟理事会24日通过的有关停止对非欧盟国际航班征收碳排放税的决定，确定2014年1月1日前不对未遵守“欧盟航空碳排放交易指令”的国际航空公司采取任何行动。该决定自公布之日起生效，自通过之日起适用，从而为这一在气候变化领域沸沸扬扬吵闹了多年的欧盟单边措施划上了一个休止符。
航空碳税是欧盟在全球议题和国际法所涉事务上首次采取单边行动，是转型中的欧洲追求其全球抱负的一次重要尝试。它的“停摆”，可归结为内外多方面因素的共同作用，其无论对中国还是对国际社会，都具有重要启示。
一、欧盟航空碳税的出台及其动因
欧盟的一贯立场是，航空碳税是欧盟应对气候变化整体战略中的重要一步，也是迈向国际航空全球减排解决方案的第一步。为出台并推行航空碳税，欧盟做了充分准备，采取法律形式予以推进。
（一）欧盟排放交易机制的建立及其工作原理
2003年，欧盟通过第2003/87号指令（“排放配额交易指令”），决定建立温室气体排放交易机制（EU-ETS）。2005年，排放交易机制正式运行，被称为“欧盟气候政策的旗舰”。
指令规定机制分阶段逐步推进。第一阶段（2005—2007年）主要覆盖能源、金属冶炼、采矿和造纸业等能源密集型产业固定设施的CO2排放。从第二阶段（2008—2012年）开始，覆盖的温室气体不再限于CO2，覆盖的设施不再限于陆地固定排放设施，将逐步覆盖其它产业部门，如航空业。
机制的运行遵循“总量+交易”原则。覆盖范围内产业排放总额受限，配额的大部分直接免费分配，小部分用于拍卖。每一排放主体的排放需控制在各自的配额内；可以在碳交易市场购买配额，超额排放可能处以罚款。欧盟表示，旨在通过这种模式，以最具成本效益的方式减少温室气体的人为排放。
（二）欧盟航空碳税的出台
2008年11月，欧盟通过第2008/101号指令（“航空碳排放交易指令”），对2003年指令进行修订，决定将航空业纳入排放交易机制，欧盟境内的航空业2011年纳入，欧盟境外的航空业（以下称“国际航空”）2012年纳入。自2012年1月1日起，所有进出欧盟境内机场的客货运国际航班都将受一定排放配额的限制，超出该配额要向欧盟购买排放额度，未能遵守相关规定将受到惩罚。该措施俗称“航空碳税”。
（三）欧盟航空碳税的主要内容
1．排放交易办法。以航空业2004-2006年间的平均排放为基础，将该排放的97%作为航空业的排放配额，即总限额。2012年，配额的85%将根据各航空公司2011年的市场份额免费分配，剩下15%进行拍卖。自2013年起，启动排放交易机制第三阶段（2013～2020年），配额总量降为前一基准的95%，其中82%作为可分配的免费配额，3%预留给新加入和业务增长的航空公司。如果航空公司通过拍卖购买的额度仍不能满足需要，可以从排放交易机制覆盖的其它行业购买一定数量的补充配额。2020年以后，取消免费配额，所有排放额度均需通过拍卖取得。
2．排放的计算。排放数量按航班不落地全程（lastleg）计算，即不仅包括国际航班进入欧盟成员国领空之后产生的全部排放，还包括该航班在他国领空和公海上空的排放。例如，从旧金山直飞伦敦的航班，29%的排放在美国上空，37%在加拿大上空，25%在公海上空，只有不到9%的排放在欧盟上空。但排放数量将按该航班100%的排放计算。
3．超额排放与不遵守。自2013年4月起，如果航空公司实际排放超过其配额，必须在4月30日前购买排放额度以冲销其超额排放，否则其超额排放将面临高达100欧／额度（即每吨C02）的罚款，由管理国收取，而且该额度仍需从下一年度的额度中扣减：如果航空公司不参与排放交易机制，或者不缴纳罚款，通过其它执行措施也未能让其遵守指令，管理国可以请求欧委会决定向所涉航空公司发出运营禁令，禁止其继续经营相关欧盟航线。
（四）欧盟推行航空碳税的动因
多种数据表明，国际航空业的碳排放只占全球总排放的2～3%。欧盟自己的数据表明，航空业的碳排放约占欧盟总排放的3~4%。数字不可谓不小，欧盟
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