代理国库业务行政处罚自由裁量基准的实践与探索.docx

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代理国库业务行政处罚自由裁量基准的实践与探索

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摘要：建立健全行政处罚裁量基准，规范裁量权行使，保障行政相对人合法权益，对促进公正文明执法，推进依法行政，加强法治政府建设，营造良好的法治化营商环境的具有重要意义。目前，从人民银行代理国库业务行政执法实践来看，行政处罚中存在着裁量空间过大、裁量尺度不一等问题，亟须加快建立健全代理国库业务行政处罚裁量基准，合理压缩裁量空间，统一执法尺度，从源头上防范行政处罚裁量权滥用行为。

关键词：行政处罚;自由裁量基准;代理国库业务

一、建立健全行政处罚自由裁量基准的必要性及意义

（一）是贯彻落实党中央、国务院全面依法治国决策部署的重要举措

党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“坚持严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”;2021年7月15日正式施行的修改后的《行政处罚法》落实了把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果，首次以法律的形式明确了行政处罚裁量权基准制度，规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”;党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》要求“全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布”。建立健全代理国库业务行政处罚自由裁量基准，规范行政处罚自由裁量权行使，促进严格规范公正文明执法，是深入推进法治央行建设、落实党中央国务院重大决策部署的必然要求。

（二）是规范行政处罚裁量权的有效手段

孟德斯鸠在《论法的精神》里说到，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”行政处罚自由裁量权是把“双刃剑”，一方面，它为行政机关充分发挥行政权的能动性提供了实证支持，弥补了法律漏洞和不周全缺陷，有助于提高行政执法效率，实现个案正义;另一方面，这一权利由于缺乏有效规范和监督，存在着被滥用、损害行政相对人合法权益、干扰和破坏法制秩序等问题，必须加以规范和制约。而从实践来看，建立健全行政处罚自由裁量基准是规范行政处罚裁量权最有效也是最直接的手段，通过对自由裁量权的行使条件、运用范围、裁决幅度、实施种类等予以合理的细化和分解，为行政处罚权行使定规矩、划界限，能有效防止或减少行政处罚不合理现象，避免行政处罚裁量不当、同案异罚、宽严失度等问题，增强行政执法公正性和合理性，提高执法质量。

（三）是优化法治化营商环境的应有之义

行政处罚直接关系企业等市场主体的切身利益，《优化营商环境条例》第六十条规定“国家健全行政执法自由裁量权基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使”;《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。建立健全代理国库业务行政处罚自由裁量基准，规范裁量权行使，细化量化后的裁量基准能够为人民银行国库部门行政处罚提供明确具体的执行标准，有效防止任性执法、尺度不一等现象，既有助于强化金融监管，也有助于维护企业等市场主体的合法权益，营造更加公正、公平的营商环境。

二、代理国库业务行政处罚自由裁量权及行使现状

（一）法律法规赋予了较大的自由裁量空间

1.对情节、危害后果轻重认定的自由裁量。《行政处罚法》将“违法行为轻微”“危害后果”作为了不予处罚、可以及应当从轻或者减轻处罚的法定适用情形;《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》对于多数违规行为有要视情节严重，给予其法定幅度内不同罚款数额的表述。但上述依据对于“违法行为轻微”“危害后果”等相关情形缺乏明确量化标准，依赖于各部门的统一规范或执法人员主观判断，若执法人员对相关概念进行随意扩大解释或者限制解释，就容易造成行政处罚畸轻畸重、显失公平的问题。

2.对处罚种类决定的自由裁量。指根据现行法律法规，综合考量违法行为的性质、情节轻重等因素后，可以在法定范围内自主确立处罚种类。如《商业银行、信用社代理國库业务管理办法》第四十三条中有基于违法情节轻重，可给予代理行警告、撤销代理资格不同处罚，《中华人民共和国商业银行法》第七十五条规定“情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证”。

3.对罚款金额的自由裁量。现行依据中存在着罚款幅度过宽问题，上限和下限存在着较大的裁量空间。如对占压财政存款或者资金行为，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款，其上限是下限的6倍。如对故意虚报存款计息积数套取人民银行利息行为，参照《中华人民共和国商业银行法》有关提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报