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山东省地方政府债务风险防范研究

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陶墉铮林子涵崔建新

[摘要]党的十九大报告明确指出，要深化金融体制改革，做好地方债务风险的防范工作。目前，我国部分地区地方债务风险系数较高，地方债务风险已经成为威胁地方经济良性发展的一大绊脚石，也成为当下山东省亟待解决的问题之一。文章在阐述山东省地方政府债务风险现状的基础上，剖析了山东省地方政府债务风险存在的瓶颈，并提出山东省地方性政府债务风险防范的建议。

[关键词]山东省;地方政府债务;债务风险;风险防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.024

1引言

由于地方政府债务对地区经济发展具有良好的刺激和引领作用，从2008年开始受到各地方政府的偏爱，自此以后地方政府举债行为成为常态化。但是随着地区经济发展的深入，政府对于地方债的依赖程度越来越高。我国部分地方政府盲目举债，政府部门的代际交替使得部分地方政府当局领导只重视眼前经济发展的需求，而忽视了未来地方如何去偿还债务，忽视了举债而产生的成本效益是否合理等问题。同时，由于各地区经济发展水平不一样，极易出现地区经济越落后，地方债务越高的恶性循环。

目前，地方债务风险作为重大需要防范的金融风险之一，关系到“三大攻坚战”的整体进度，涉及全国人民奔向小康社会的步伐。山东省作为我国的经济大省，如果地方政府债务风险过高会严重限制地方经济的良性发展。因此，现阶段寻求一条控制好地方政府债务风险的道路，为山东省加强地方政府债务风险防范管理提供借鉴显得十分必要。本文在阐述山东省地方政府债务风险现状的基础上，进而剖析山东省地方政府债务风险存在的瓶颈，并提出山东省地方性政府债务风险防范的建议，以期为山东省各级地方政府防范债务风险提供借鉴。

2山东省地方政府债务风险的现状

2.1债务规模偏大

由表1可知，2016—2019年的山东省地方债务余额分别为9444.38亿元、10196.85亿元、11436.57亿元和13127.51亿元。从2017年开始，山东省地方政府债务余额超过1万亿元大关，债务总体规模同时期在全国省级政府中仅次于江苏省，排名全国第二。同时，山东省地方债务限额在2016—2019年分别为10238.8亿元、11216.8亿元、12547.8亿元和14307.6亿元，地方债务限额也在同时期省级政府排名第二，地方债务限额规模较为庞大。总体来看，近四年山东省地方债务余额虽同比低于国家颁布的债务限额，但由于债务规模过大，无疑会产生较大的偿债风险。

2.2债务负担不断加重

2017年山东省地方债务余额与前一年度相比增加752.47亿元，而2018年同比增加1239.72亿元，2019年同比增加1690.94亿元，债务余额逐年呈上升趋势。与此同时，2019年山东省政府债务率为77%，同2018年相比增长了3.1%，虽然总体政府债务率略低于全国平均水平，但仍意味着山东省地方债务的风险在提升，债务负担在加重，预期风险状况依旧不容乐观。如果放任政府债务率的提高，无疑会降低山东省新增债务的额度，进而影响省内各地级市政府的举债规模，引发建设资金不足、开发力度不够、出现大量隐性负债等一系列问题，严重阻碍山东省整体发展的脚步。

2.3偿还债务风险较大

虽然政府债务限额一定程度上可以约束各级地方政府的举债规模，但由于山东省债务规模较大，各级政府仍面临沉重的偿债压力。截至2019年，山东省的地方政府债务余额是其一般公共预算收入2倍多，两者相差达到7780.6亿元。山东省各市一般公共预算收入均低于地方债务余额，除了青岛市、济南市、烟台市、东营市和日照市地方债务与一般公共预算收入的比重在100%～200%区间，其余各市比重均远高于200%。尤其是枣庄市地方债务为415.4亿元，而一般公共预算收入仅147.26亿元，相差接近3倍。由此看来，山东省各地方政府财政收支缺口加大，面临着较高的偿债风险。

3山东省地方政府债务风险存在的瓶颈

3.1政府担保行为存在缺陷

根据《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）的规定，省、市、县级地方政府不能成为债务的担保人，但是举债行为过程中的担保环节至关重要，在地方政府的现实运行中，大部分出资人要求政府提供还款担保，这就与《担保法》中的法律规定形成矛盾，严重制約了地方政府举债行为的合理运作，从而影响政府职能的履行。因此，一些地方政府对部分债务进行了违规担保，导致这些债务形成了潜在的债务偿还风险，不能在正常地方债务管理体系中得以体现。

3.2不法金融机构恶意放债

目前，由于地方政府在投资项目方面有财政资金支持，部分金融机构对政府机关存在幻想，即有政府机关必然不会破产。为了快速提升机构内部业务部门的经营绩效，缺乏最基础的项目风险测评，无法做到依据市场化原则进行科学融资。除此之外，