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关于政府投资建设工程总承包项目发包

及造价管理的思考--以湖南省长沙市为

例

近年来，国家、省、市政府多次发文强调积极推行工程总

承包，一大批政府投资建设项目采用了工程总承包模式进行

发包，但因相关政策规定不完善，参建各方水平参差不齐，

导致计价争议较多，本文以湖南省长沙市为例，分析工程总

承包项目发包及造价管理的现状，提出改进的办法和举措，

以期更好的做好工程总承包项目管理与投资控制。

一、长沙市工程总承包模式开展情况

近几年，湖南省和长沙市及各区县对工程总承包模式的推

广及应用做了很多有益探索。《湖南省人民政府办公厅关于

推进工程总承包发展的指导意见》（湘政办发〔2017〕58号）

明确，“政府营造鼓励工程总承包发展的政策环境，政府投

资项目和国有投资项目带头采用工程总承包，鼓励社会投资

项目采用工程总承包”。长沙市先后出台了《长沙市政府投

资房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（长住建

发〔2018〕51号）、《关于明确我市政府投资的市政公用工

程和房屋建筑EPC总承包模式下工程变更管理有关事项的通

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知》（长住建发〔2022〕12号）等文件。长沙县、宁乡市等

区县也出台了政府投资建设项目工程总承包实施细则，这些

对工程总承包项目的发承包、项目管理、投资控制等工作做

了一定程度的规范。

目前，省、市造价站正牵头组织编制总承包计价管理办法，

已完成了初稿编制并组织了多次讨论，后期出台后将有利于

进一步加强长沙市工程总承包项目的计价管理，促进工程总

承包模式健康发展。

长沙市公共工程建设中心及轨道交通集团、城发集团、交

通集团等市级政府平台公司，先后组织实施了40余个采用工

程总承包模式的项目，合同金额200余亿元。各区县也有一

大批项目采用工程总承包模式。实施的工程总承包项目中，

在方案批复后、初步设计批复后启动发承包的情况均有，不

同项目合同计价采用总价合同、单价合同、按实结算合同或

多种计价形式的组合。

二、存在的主要问题

目前，采用工程总承包模式的项目实施总体情况较好，但

在审批程序、前期准备、合同过程管理、结算审核等方面仍

然存在一些问题。

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（一）未经过充分论证及审批，盲目采用工程总承包模

式。相较于传统的项目建设模式，工程总承包模式在某些方

面有一定的优越性，但并非所有项目都适用该种模式。项目

是否适用工程总承包模式发包，应根据项目类型、投资规模

及收益、前期工作完成情况等来综合论证，且应当要建立统

一完善的审批制度。长沙市出台的工程总承包管理办法，对

工程总承包模式适用范围进行了明确，但未就是否需要论证、

如何论证，是否需要审批、如何审批等做出明确的规定。导

致出现了“不论实施主体，不论项目性质，不管项目大小，

不管项目难易，均可按工程总承包模式开展，项目只求进度，

不管结算（成本）”的局面。目前大量的小项目、维修项目、

精装修项目、地下工程项目等并不适用工程总承包模式，也

按该种模式开展，这个问题在区县表现得尤为突出。

（二）部分项目仍采用按实结算的计价方式。个别项目

直接设定为按实结算