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美国制造业促进政策浅析

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自1978年以来，美国制造业在国内和国际市场都遇到了强有力的竞争，其规模、就业和出口市场份额都不断下降，从而引发了不少对美国产业领导力和经济安全的担忧。从里根到奥巴马的历届美国政府，都或多或少地采取了保护和促进制造业发展的政策，在自由贸易与全球化的新趋势下尽可能地增强美国的产业竞争力，改善美国的国际收支和贸易环境。

本文试图通过考察和对比里根和奥巴马两届政府的制造业促进政策，以更好地理解在特定情况下美国制造业政策出台的特点和逻辑，以及它对美国经济和产业发展所起的作用。

一美国制造业促进政策的历史和背景

美国是一个具有深刻自由主义传统的国家，“常常享有工业国家中最后一个在产业领域采取措施的名声”。然而美国政府促进制造业发展的政策却有悠久的历史。1791年，汉密尔顿向国会提交了著名的《制造业报告》，认为发展制造业不仅是获得美国经济和安全上真正独立的保证，也是满足国内农业发展需求、克服劳动力不足、降低国际收支逆差的需要，报告称：“如果美国制造业的发展不能带来（与其他国家的制造业）相似的竞争力，那么……美国（农场主）在同外国进行交易时将蒙受双重损失——严重的贸易逆差和对他们利益的伤害。”汉密尔顿之后，以丹尼尔·雷蒙德和亨利·凯里为代表的“美国学派”经济学家，继续宣扬以制造业立国的主张，并对当时尚未成熟的制造业进行扶持、保护和补贴，并认为“美国政府不仅要在保护民族工业上做出贡献，而且要对基础设施建设进行投资”。这些政策和思想都蕴含着动态比较优势的理念，实际上成为美国制造业促进政策的核心思维。李斯特的理论也深受这一时期美国政策实践的影响，发展出不同于传统理论的国民经济学。美国的实践证明了通过政策促使比较优势实现动态转换的可行性，高关税保护下的美国制造业迅速发展成为美国经济的支柱性力量。

二战结束后的美国已经成为一个经济规模、生产能力、收入水平、科技实力都全面领先的超级大国，根植于产业竞争和禀赋优势差异的制造业促进政策暂时失去了发展和实施的条件，同贸易保护的声音一起淹没在自由贸易的巨大浪潮中。“经济实力的上升会使一国更有能力挑战局部利益……经济繁荣使反对贸易保护主义更容易为人们所接受……美国人仍确信整个国家很可能在自由贸易的达尔文式竞争中生存下来，并且相信这是其国家利益之所在。美国的信心促使其支持二战后的贸易自由化，这看起来是有道理的。”并且，20世纪70年代之前的历届政府都将主要精力放在福利国家的建设上，对制造业发展的关注有所减弱。

然而，1970年之后，美国在产业和贸易两方面的发展都开始面临困境。苏联在军事政治上的强力攻势和西德、日本等资本主义国家的重新崛起，导致美国在全球经济格局中实力和地位的相对下降，美国在产业和贸易领域所拥有的全面领先优势不复存在。于是，美国人开始思考新的贸易和产业政策来应对崛起国家的竞争，以保持其在全球经济中的领导地位。既要保持全球化和贸易自由所带来的利益，又要在此原则之下寻求对美国制造业进行必要的扶持，则需要采取高关税以外的，更加灵活的政策工具。考虑到美国和当时新兴国家在要素禀赋上所具有的不同优势，依据动态比较优势思想采取针对性的手段改善甚至逆转局部领域的禀赋劣势，便成为一种可行的方案。从里根政府开始，美国再次进入通过政府干预手段获得制造业竞争优势的新阶段。与19世纪所不同的是，此时的美国并不是一个在努力追赶制造业先进国家的后来者，而是一个试图保持自己领先位置的巨人。其政策针对的对象，也从与美国相比的工业先进国，转变成了新兴工业国。

之所以出现这种政策上的转变，主要是因为美国制造业在产值和就业上的萎缩引发了不少人的忧虑。20世纪80年代，Cohen和Zysman（1987）的著作忧心忡忡地讨论了美国的去工业化所可能引发的一系列影响，并谨慎地分析了国内政治经济界所可能采取的反应。而到了2000年之后，已经有人开始质疑“美国的决策者面对制造业的流失非但没有在一个个不眠之夜辗转反侧，还表现出一副有意忽视的模样”。从图1可以看到，美国制造业无论是增加值的比重还是就业的比重都在持续下降。从1978年以来，制造业在美国经济中的比重已经萎缩了一半，就业总量减少了1/3。而另一方面，制造业对美国经济又具有以下几个方面的重要意义。

图1美国制造业规模比重变化趋势

1.经济带动力

2011年，美国制造业增加值总额约为1.83万亿美元，占当年GDP的11.5%；制造业就业总人数为1180万人，约占当年就业总数的8.9%。按增加值占GDP的比重来算，制造业的规模位于金融部门、公共部门、专业和商业服务之后的第四位。根据全国科学与技术委员会（NationalScienceandTechnologyCouncil，