关于新时期耕地占补平衡政策面临的困境及对策建议.docx

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关于新时期耕地占补平衡政策面临的困境及对策建议

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梁正植

摘要：我国耕地占补平衡政策自实施以来，在一定程度上抑制了耕地数量减少，保障了国家粮食安全，为经济社会发展提供了用地支撑。但随着经济社会的发展，新型城镇化、工业化的深入推进，耕地保护面临着数量、质量、生态等多重压力，耕地占补平衡政策遇到了执行的“瓶颈”。为适应新时代的要求，本文通过探索耕地占补平衡的本质，从耕地占补平衡的目标、内涵出发，提出一些创建性的对策，为未来耕地占补平衡政策的制定提供参考。

关键词：耕地占补平衡；耕地保护；政策解读；困境分析；对策建议

1引言

保护耕地是我国的一项基本国策，而耕地占补平衡政策是保护耕地的重要举措。自1997年以来，我国耕地占补平衡政策已历经22年的历史沿革。根据经济社会发展不同时期对耕地需求的变化，国家对耕地占补平衡政策不断进行调整、优化，耕地占补平衡政策已经逐步形成相对完整的体系。

2耕地占补平衡政策的梳理与实施成效

2.1耕地占补平衡政策的梳理

1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），首次提出了耕地总量动态平衡的要求，这成为耕地占补平衡政策的核心文件和起点。1998年，“占用耕地补偿制度”正式写入《中华人民共和国土地管理法》，标志着“耕地占补平衡”立法合法化，补充耕地成为占用耕地必须履行的一项法定义务。20年来，随着经济社会的发展，耕地占补平衡政策在实施过程中，“占优补劣”情况突出，耕地质量总体下降，土地开发导致生态环境破坏严重。为适应新时代的要求，正确处理经济发展与保护耕地的关系，中共中央、国务院于2017年印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），标志我国耕地保护总方略进入了新时代。耕地占补平衡强调“数量、质量、生态”三位一体，回归耕地占补平衡的产能本质。

2.2耕地占补平衡政策的实施成效

实现了耕地总量动态平衡，抑制了耕地数量的减少。根据《国土资源公报》，耕地占补平衡政策在全国各地的执行情况良好，基本上实现数量占补平衡。我国粮食自2004年以来，连续九年增产，粮食生产能力基本满足国内粮食需求，这说明耕地占补平衡政策确保国家粮食安全的政策目标已基本实现。耕地占补平衡制度的实施，在约束建设用地对耕地的占用方面，发挥了巨大作用，从根本上有效遏制了耕地锐减的态势。

引导建设用地的合理占用，控制了建设规模的急剧扩大。耕地占补平衡政策实质是建设用地“占用耕地”和“补充耕地”的动态平衡。通过“以补定占”、“先补后占”等措施，控制了建设规模的急剧扩大，保障了建设用地规模的合理增长。

提高了保护耕地意识，促进了土地集约节约利用。随着耕地占补平衡政策的实施，补充耕地的资源越来越缺乏，补充耕地难度加大。因此突显了耕地占补平衡政策对建设用地占用的约束性，倒逼城市挖潜存量用地，推动城镇低效用地再开发，促进了土地节约集约利用。

3新时期耕地占补平衡政策面临的困境

3.1“占优补劣”，耕地占补质量不平衡

在耕地占补平衡政策实施过程中，“占优补劣”的现象十分突出。“占优补劣”是耕地占补平衡政策实施中最大的问题，饱受学术界的质疑。建设占用的耕地，大多靠近城市周边、交通沿线，属于土壤肥沃、基础设施好的优质耕地，但是补充的耕地基本上位于偏远的地区，地块零星分散，交通不便，不利于耕种，往往容易被弃耕。结果是耕地占补数量平衡了，质量却不平衡。

3.2耕地后备资源匮乏，过渡开发破坏生态

通过近20年来的耕地占补平衡政策的实施，补充耕地的优质资源基本上已经被开发，可供开垦的宜耕后备土地资源日益枯竭。为追求耕地数量上的平衡，出于利益的驱动，不少地方不顾生态环境的破坏，在生态环境脆弱区和生态环境保护区开垦耕地，“圍湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”的情况时有发生，导致出现基本农田“上山下海”的现象，严重破坏生态环境，不仅容易造成水田流失、洪涝灾害，而且容易导致新增耕地遭受自然灾害的威胁，无法耕种。

3.3片面追求“占水田补水田”，违背经济社会发展规律

耕地占补平衡，本质是耕地产能的平衡。但在耕地占补平衡政策实施过程中，本着“占优补优”的原则，喊出“占水田补水田”口号。正是在“占水田补水田”的政策引导下，创新性地提出了“旱改水”工程，各地迫于压力，纷纷投入巨资，将旱地垦造为水田。以某省为例，垦造水田成本为6万元/亩。按种植水稻的收益0.1万元/年.亩计算，需种植60年才能收回成本，严重浪费了国家资金。实际上，并不是资金投入多，就能建设成水田，有些旱地，土质就是沙壤土，保水性能差，也无法形成犁底层，不可能种植水稻，即使有些地段，通过泵站建设，抽取地下水来解决水源问题，但维持成本很高，最后投巨资建成的水源保障设施，只能是摆设。这种违背经济社会发展