2013-中国(上海)自由贸易试验区制度创新的复制与推广情况研究.docx

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2013~中国（上海）自由贸易试验区制度创新的复制与推广情况研究

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中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）范围覆盖上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区和洋山港保税区四个海关特殊监管区域，规划面积28.78平方公里。2013年9月29日正式挂牌以来，上海自贸区着力推进四项制度创新，包括以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为导向的事中事后监管制度。截至目前，上述制度改革取得了阶段性成效，与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架初步建立；经过最初的试验，区内的相关制度创新也已在上海市等相关区域进行复制和推广，更有一部分制度开始在全国范围内普及，从而使上海自贸区成为相关领域实现创新驱动与转型发展的试验田。

一设立自由贸易试验区的必要性

一般地讲，国际上通行的自贸区是指自由贸易试验区（FreeTradeZone，FTZ），是指一国根据自身的政治、经济和地理状况，以贸易自由化、便利化为主要目标，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，自主设立的实施特殊经济政策的园区。[1]比较容易与之混淆的是涉及多个国家或地区的自由贸易协定（FreeTradeAgreement，FTA），即根据政府间协议设立的关税区，协议国和地区相互消除绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消约定的服务部门市场准入限制，开放投资，从而促进生产要素自由流动，实现优势互补，共同发展。本质上，上海自贸区属于自由贸易试验区（FTZ），是由国务院批准在境内设立的试行特殊贸易、投资与金融政策，并率先探索政府管理模式改革的特定区域。[2]

从国际层面看，上海自贸区是为了顺应经济全球化和国际贸易的最新变化而确立的。随着全球化的推进，特别是第三次产业革命取得显著突破，国际分工进一步细化，产业链条延长至世界各个角落，涉及多边的贸易交往日益增加，迫切需要人员、资金、商品、服务等要素在更高层次、更广范围自由流动，而能容纳这一贸易环境的就是具有综合性的自由贸易园区。因此，自由贸易园区的本质是提高经济效益，使各类生产要素集聚的成本降低，从而确保更高的生产效率。在这种客观环境下，发达国家已经加快跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、大西洋贸易与投资伙伴体系（TTIP）等区域自贸协议和国际服务贸易协定（TISA）的谈判进程。而此轮世界贸易和投资新规则的动向体现为更高标准的贸易、投资与服务贸易自由化，更加强调公平竞争与权益保护。在这种趋势下，我国必然要有所应对，上海自贸区就是作为先行试验国际经贸新规则的压力测试场，积累参与双边、多边、区域合作的经验，从而为我国开展相关谈判并参与国际规则制定提供有力支撑。

从国内层面看，上海自贸区以建立符合市场要求的、法治的、透明的、统一的规则为目标，从而实现高效地配置各种资源。制度的创新和完善是自贸区建设的关键，只有规范的制度才能促进资源和要素的高效流动，从而发挥市场在资源配置过程中的基础性作用。自贸区的探索是为我国已经进入深水区的改革探索新的经验。对此，上海市委书记韩正在接受媒体联合采访时指出：“自贸试验区所有的规则、所有的改革措施都必须按照中央的要求，实现可推广、可复制。反过来说，不可推广的、不可复制的，就像‘栽盆景’的那种，不是自贸试验区干的事情，哪怕有些眼前的利益，我们也不会做。可复制、可推广，形象地说是‘种苗圃’。如果我们的改革试验成功的话，对政府管理、监管模式将是重大改革、尝试和突破。”由此可知，上海自贸区发挥的作用并不限于最初的28平方公里，其实践活动与制度创新应当为我国政府职能转变等全局性工作提供有益的借鉴。

二上海自贸区推动制度创新成效明显

上海自贸区的制度创新主要包括四个方面：一是投资管理制度，二是贸易监管制度，三是金融制度，四是综合监管制度。上述制度创新工作的核心是政府职能转变，进而创造国际化、法治化的营商环境。

（一）以负面清单管理模式确立开放透明的投资管理制度

上海自贸区采纳国际通行规则，探索、制定和完善负面清单，改革投资管理制度模式，进一步扩大服务业对外开放。

首先，以负面清单管理为核心的投资管理制度基本建立。经修订后出台的2014版负面清单，将外商投资准入特别管理措施由2013版的190条减少到139条，而负面清单以外的外商投资项目和企业合同章程全部改为备案制，并建立了备案信息多部门共享、备案机构定期核查等制度。截至2014年11月底，上海自贸区内新设外资企业通过备案方式设立的比例达88.6%，外资企业备案当场完成，比原先审批平均8天的时间大大缩短。此外，由于以备案制为主的境外投资管理制度的建立，上海自贸区管委会能够在