行动者认知、制度结构与政策工具选择——基于广东省J市低收入人口识别机制设计过程的分析.pdfVIP

求宝2024年第期政府治理研究

制度结构与政策工具选择基东省市低收

胡项连.行于厂识别机制设计过

程的分析1):43-56.

行动者认知、制度结构与政策工具选择

一基于广东省J市低收入人口识别机制设计过程的分析

胡项连

［中共广东省委党校（广东行政学院）公共管理教研部，广东广州510053]

摘要：政策工具选择是行动者认知、政策情景、制度结构等多因素共同作用的结果，行动者认

知与制度结构的动态性可能引起政策工具选择的变化。选取广东省J市低收入人口识别机制设

计过程作为研究案例，以过程追踪为分析手段，提炼行动者认知与制度结构影响政策工具选择的

作用机制。研究发现，科学知识与实践知识的互动促进了政策工具创新，但由于政治考量和制度

的制约，政策工具选择出现了路径依赖。政策工具选择变动是政策学习与认知锁定两个机制先

后作用的结果。

关键词：相对贫困；行动者认知；制度结构；政策工具选择；科学知识；实践知识；政策学习；低

收入人口识别

中图分类号：D63;F126文献标志码：A

一、问题的提出

党的十八大以来，随着脱贫攻坚战的推进，我国贫困人口大规模减少，逐步从绝对贫困治理

转向相对贫困治理。2019年10月，党的十九届四中全会提出要“建立解决相对贫困的长效机

制”；2021年，中央一号文件明确提出要“加强农村低收入人口常态化帮扶”，确立了巩固拓展脱

贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接期间解决农村低收入人口问题的政策思路，并在2023年的中央

一号文件中提出要实施低收入人口常态化帮扶。相关政策文件的陆续出台表明，过渡期内相对

贫困治理的一个着力点就是对低收人人口的常态化帮扶。

收稿日期：2023-11-08

基金项目：2022年度全国党校（行政学院）系统重点调研课题“农村低收入人口常态化帮扶的政

策执行机制研究”（2022DXXTZDDYKT064），负责人：胡项连。

作者简介：胡项连（1989一），男，湖南岳阳人，中共广东省委党校（广东行政学院）公共管理教研部

副教授，主要从事社会政策与贫困治理研究。

43

求宝2024年第期

中央确立实施低收人人口常态化帮扶的总体目标后，并没有明确如何识别相对贫困治理的

政策目标群体即低收入人口，那么，地方政府该如何识别低收入人口？综合政策实践与既有研究

主要有以下三种思路。一是基本需要视角]。该视角延续了定义绝对贫困人口的方法，在扩展

目标群体范围层面将农村低收入人口视为基本需要没有得到满足的低保对象、特困人员、脱贫不

稳定户、边缘易致贫户等困难群体[2]。二是相对收人视角。该视角采用收人比例法，即通过收人

中位数的某个特定比例来界定农村低收入人口[13-5]。三是多维贫困视角。低收入人口即收入处

于社会较低层次的人群[6],该视角将多维相对贫困人口视为农村低收入人口，形成一种综合多个

贫困维度的农村低收人人口定义[7-8]。

面对多样化的低收人人口识别机制设计，地方政府是如何选择的？何种因素会影响低收人

人口识别机制设计？为了回答这一问题，本文以广东省J市低收人人口识别机制设计过程为分

析对象，采用案例分析法，以过程追踪为分析手段，发现在低收入人口识别机制设计过程中存在

技术与政治两种不同的认知导向，其中，技术导向促进了政策工具选择的创新，但政治导向使得

政策工具选择出现路径依赖，二者的冲突导致地方政府对低收入人口识别机制这一政策工具的

选择会发生变动。

二、文献综述：政策工具选择的理论解释

在实现中央政府政策目标的过程中，地方政府如何选择政策工具？何种因素会影响其政策

工具的选择？既有研究提炼了政策目标（或政府目标）、工具的特性、工具应用的背景、以前的工

具选择和意识形态等影响政策工具选择的因素[9],从侧重单一因素分析转向了分析影响政策工

具选择的多因素共同作用[10-1