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试析功绩制的价值依归

功绩制从发端至今，无论是从工具层面还是价值层面来说，都发生了概念或

目的的位移。从政治——行政二分法标榜的的价值中立，到“官僚制”的精细建构，

再到后现代公共行政理论带来的政治与行政的“融合”或是“归位”，功绩制从原始

的整体性概念演化为碎片化的多元论域，功绩制传统正在受到“前卫”理论的挑

战。新近的公共行政理论在多个层面对功绩制的消解现象或重建努力，使得功绩

制受到不同的价值拷问，功绩制的价值只能在现代性中苟活。

标签：功绩制；价值空间；后现代语境；价值依归

当今的世界确实有一种很讽刺的现象．那就是在要求变革的同时又渴望基本

价值的回归……同时，许多人又担心对新事物的关注会导致对该领域传统价值的

忽略，正是这些传统价值将公共行政与其他事业区分开来，并为它带上了高贵的

光环[1]。在这些传统行政价值中，功绩制就处在上述的尴尬中。

一、功绩制概念分析

确切地说，功绩制并没有明确的概念，它只是公务员制度的一个施行原则。

因此，对功绩制的一些研究就出现了不同的含义和基于含义上的争论。大致可将

功绩制的含义分为以下两个方面：

(一)规范含义；1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，该法确定了公务

员制度的一些基本原则，其中主要的精神是用“功绩制”取代“分赃制”，其内容主

要包括：第一，竞争性考试(competitiveexamination)；第二，终身制度(relative

securityoftenure)；第三，政治“中立”(politicalneutrality)。

(二)解释性含义：1997年世界银行发展报告的操作性解释认为，功绩制就是

“建立基于才干而不是上级恩赐的录用制度”和“建立基于才干和业绩的内部晋升

制度”。通俗的说，功绩制原则“就是以工作实绩、效果与贡献大小，作为公务员

享受改善待遇的主要条件，考核的结果直接与其工资、待遇及级别升迁挂钩。注

重的是工作实绩与能力，而无论资历与亲疏。”[2]

从以上两个一般概念可以看出，功绩制起初主要是作为公务员制度中的一个

规范制度而存在的。也可以说是公务员制度的特点之一。我国在建立自己的公务

员制度时，或多或少地借鉴了西方的功绩制原则，在对公务员的考核上提倡“德、

能、勤、绩”等指标，在公务员管理中，功绩制贯穿了公务员的录用、考核与晋

升工作中。从它的运行状况来看，功绩制是保证公务员人才吸收和发展的良好制

度，但是它的发展过程中，功绩制却不断发生着价值层面的变迁。

二、功绩制的价值空间初探

概念是人们对某一事物的印象和定位，之所以出现不同的功绩制概念。在于

人们对于功绩制的理解是从不同的印象出发的，不同的功绩制度概念基于各自不

同的价值出发点之上。功绩制的价值指向因此也发生了不同的变迁。

(一)中西方国家在行政理念上具有不同的价值定位。西方国家对政治与行政

的二分和官僚制的提出都彰显了工具理性的色彩，追求政府效率和文宫中立；中

国的传统行政文化将官僚定位为“公仆”角色，在确立了新的公务员制度之后。我

国的行政文化在一段时间内仍然是“官本位”色彩浓厚，而且在公务员考核中以政

治忠诚作为核心考察点。不过中西方在公务员角色的价值诉求上有着共通之处，

即均强调公务员的服务本职。

(二)基于不同的视角，功绩制表征不同的价值。在政府看来．为了激励公务

员更好地执行政策，保证政治系统的稳定和维持一个良性竞争的局面，功绩主义

是最好的手段；立法者力求为公务员制度的运行提供一个公平、公正、机会均等

的机会，为功绩制原则确定基本的法律框架；从其本身来讲，功绩制原则为那些

想进入公务员系统的人们和在这个系统中希望向更高级别发展的官僚提供了方

便之门。盖伊·彼得斯指出，公共机构中“功绩”的概念有时候比所设想的要更为

复杂，种族、信条、肤色和性别可能对政府提供服务的真实水平发挥着重要的决

定性影响。[3](89-90)

(三)功绩制原则逐渐作为一种价值而存在。“日渐明确的公务员制度的功能

失调来源于这些价值(功绩制)的具体体现形式：即标准化的、集中化的规则。”[4]

功绩主义原则在现代公务员管理日益陷入形式化，功绩制原则也遇到了越来越多

的问题，特别是在公共行政面临不断变化的环境的情况下。功绩主义原则的作用

可能越来越作为一种合法化手段和象征意义而存在着，它只是意味着认同一种

“以成就为基础”的平等的规范秩序。

从以上的分析中，可以得出一个