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盘活城镇存量建设用地的调查与思考

在高速发展三十余年后，像中国很多城市一样，深圳也面

临着土地资源难以为继的困境。近年来，深圳通过城中村改

造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促进产业发展。

图为位于深圳罗湖闹市老街附近的湖贝村启动改造。CFP

安徽省天长市秦栏镇通过“退宅不退地”，探索出一条

既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地自愿、有偿退出的新

路子，盘活了集体建设用地。农户李池来在秦栏镇的老房子

拆除，宅基地复垦为2亩耕地后李池来将它租给了种田大户。

土地是城市发展基础和命脉。我国城镇化的快速推进，对土

地产生了大量的需求，在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，

原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已经难以

为继。中央城镇化工作会议提出，推进新型城镇化，要提高

土地利用效率，“严控增量，盘活存量”。调查表明，新形势

下解决城镇化过程中的土地供需矛盾，应特别重视“盘活”

存量，向“土地存量”要“发展增量”。

中央城镇化工作会议指出，要大力提高城镇建设用地利

用效率。《国家新型城镇化规划2014-2020》指出，要“建立

健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享

的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存

量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、

旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对

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盘活城镇低效用地的作用。”我国城镇化的实践表明，盘活

城镇存量建设用地，释放闲置、低效用地的潜力，已成为破

解当前土地资源利用管理困局的不二选择。

为总结全国各地城镇存量用地再开发利用的有益经验，

形成全国性政策建议，2013年12月至2014年2月，国家发

改委城市和小城镇改革发展中心调研组先后赴浙江省温岭

市大溪镇、河南省辉县市、安徽省天长市秦栏镇进行专题调

研。本报告旨在总结这些地方在提高工业用地使用效率、促

进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实

践经验，分析其在全国的示范价值，并对如何在全国盘活利

用存量建设用地提出政策建议。

存量建设用地的几大特征

中国土地勘测规划院指出，存量建设用地在土地占用、

开发、处置、收益等多个方面，与新增建设用地存在较大差

异：

（一）在土地占用上，新增建设用地由政府垄断，而存

量建设用地则分散在各土地使用权人手中

根据我国现行土地用途管制制度和征用制度，政府垄断

了农用地转为建设用地的通道，而新增建设用地的主要来源

正是农用土地。所以新增建设用地从一开始产生就被政府垄

断，且绝大多数是国有建设用地。而存量建设用地不同，它

包括国有建设用地和农村集体建设用地，这些建设用地是居

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民、村民或集体以有偿的方式从政府手中合法取得的，已使

用了很长时期。

（二）在土地开发上，新增建设用地开发建设的权利关

系相对简单，而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复

杂

新增建设用地在开发建设前，首先已经划清了政府国有

和农村集体所有等关系，产权单一且清晰。而存量建设用地

在事实上经过原使用权人的多次转让，再加上国有企业破

产、文物保护、产权纠纷等多种遗留问题，权利关系非常复

杂。河南开封的一个城中村除了大量当地村民持有集体建设