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PPP模式——土地一级开发融资理念的变革

《国家新型城镇化规划》正式出炉，这意味着支撑中国未来10~20年经济发展的新

型城镇化战略在全国范围内达成共识，并有了规划层面的顶层设计。与过去以土地为

主的、挣钱的城镇化相比，新型城镇化更强调以人为本，是需要花钱的城镇化。城镇

化就是农民脱离土地向城镇转移的过程，其必然会衍生大量的投资需求，根据《促进

城镇化健康发展规划2011~2020年》：预计未来十年将有4~5亿农业人口进入城镇，

并享受市民化待遇，按人均带动10定资产投资计算，未来十年城镇化将将带动

40~50万亿固定资产投资。为新型城镇化融资成为各地方政府的当务之急。

一、融资环境严峻，如何再融资？

对于地方政府而言，融资是一个相当熟悉的事物，在过去的数年时间，地方政府纷纷

成立融资平台，利用银行、基金、债券、信托、BT等渠道，通过不断的金融创新，

向社会融到了海量的资本，债务规模越来越大，且有失控的趋势。为规范地方政府融

资行为，控制总体债务规模，降低系统性风险，财政部、发改委、人民银行、银监会

等部门先后下达了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》、《关于进一步强

化企业债券风险防范管理有关问题的通知》、《关于加强2013年地方政府融资平台

贷款风险监管的指导意见》等文件，地方政府融资的政策环境日趋严峻。

为摸清政府的债务规模，审计署于2013年对全国各级政府的债务进行了一次彻底的

清查。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，

全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径

地方政府性债务合计17.89万亿，相比2011年审计结果，不到三年，地方政府性债

务余额增多超过7万亿元，债台高企已是一个不争的事实。地方政府性债务主要投向

市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)，这在很

大程度上与土地一级开发有关。在融资环境日趋严峻，地方政府债台高筑的情况，地

方政府如何再融资呢？

在全新的时代背景下，地方政府要做的也许不再是融资渠道的拓宽，融资工具的创新，

而是融资理念的彻底转变，即将投资的皮球踢给社会，让社会资本充分参与土地开发。

十八届三中全会明确提出允许社“会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资

和运营”，财政部部长楼继伟也明确提出要“实实在在把PPP（公共私营合作）这件事

开展起来”，发改委已经推出了首批80个PPP项目。随着风险规避、监督监管等PPP

配套机制的不断完善，PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道，PPP将与银行贷

款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。

二、详解PPP

1、何为PPP

PPP（PublicPrivatePartnership首字母缩写），也叫公私合营模式，即政府授权民

营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他

公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，

风险共担的一种商业模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，社会资本和政府

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合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动

更高的效率。

PPP兴起于20世纪90年代的英国，自1992年起，英国陆续将PPP模式用于交通

(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共