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PPP模式在片区开发中的应用

一、片区开发内涵

广义上讲，所有城镇规划区域内的成片规划建设，都可视为一种新区开发，

其形态有旧城改造、荒地利用或农地用途转变、产业园区的开发等。但狭义的新

区开发，基本是指近年来政府主导，具有鲜明的产业导向和整体功能定位的，特

定区域的城市规划、市政建设、房地产开发或产业发展、公用事业和公共设施运

营、公共事务治理，以及相应的投融资活动总和。

新区开发有着丰富的内涵：

首先是新区发展战略和规划。规划有不同类型和层级，包括区域规划、城市

规划、土地利用规划、市政建设规划、道路交通规划等。结合不同产业，还有特

定的产业规划。

其次是土地利用。首先是土地的收储，包括土地征收转用、土地的一级开发、

三旧改造以及国有土地使用权出让、划拨、租赁。

再次是建设。包括新城区域内各组团、子项目的建设，新城区域内外市政基

础设施的配套。

第四个部分是产业发展。包括基础设施配套、招商引资和优惠政策、产业集

聚。

第五个部分是投融资，它在整个建设和产业发展过程中非常重要。投融资有

不同形式的股权融资、债务融资、项目融资、结构融资与资产证券化等多种手段。

最后是城市的管理和运营，包括社会与公共事务治理、公用事业与社会事业

运营与监管、财政税收的使用等。

在每个部分，都存在公私两个部门合作的问题。一个新区开发项目里，有许

多利益主体和各种矛盾需要去调和、平衡，反映为各类成本与收益关系，需要通

过制度与契约分配各方的权利义务、风险责任。PPP模式以利益分享和风险分担

为特征，风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加，并最终导致成本

增加，降低项目的成功率。

所以说，新区开发项目是一个复杂的社会系统工程，参与主体众多、涉及

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领域广泛，具有长期性、复杂性、强政策性、利益主体和目标多元性等特点。

随着本轮PPP热潮的兴起，PPP模式在越来越多的区域开发中得到了应用，

根据财政部全国PPP综合信息平台公布的数据，截至2016年2月29日，全国纳

入信息平台的片区开发PPP项目达450个，涉及总投资额约8090亿元。

二、片区开发的发展历史

政策环境变化

90年代初开始，我国开始建立社会主义市场经济体制，至20世纪初这十年，

这十年是市场主导的十年。这个阶段政府财政实力很弱，尚无法律规范，政府把

毛地卖给企业，所有的事情也交给了企业，土地一级开发和房地产开发均由获得

土地使用权的房地产开发商来完成。2000年左右，有条件的城市成立了土地储

备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作。

2002年确立了招拍挂制度，到2012年，这十年定义为政府主导的十年。这

个阶段一二级开发分立，各地的投融资平台也大力发展，市场化的企业退出了一

级开发这个领域。政府从政府主导城市开发角度出台了很多的政策制度，土地一

级开发工作也逐渐规范。

2012年至今，开始了政企合作的时代。包括2014年开始国家也在大力的推

广PPP模式，政府更多的把城市发展中的一些领域交给市场化的企业一起来合作。

1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，确立商品经济

1986年《土地管理法》开始实施（后于1999年修订）

1989年《城市规划法》正式实施（后于2007年《城乡规