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基于新型城镇化建设的财税金融支持

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丁凯，侯君邦

（山东经贸职业学院山东潍坊261011)

摘要：新型城镇化建设是我国重大战略决策。其成功不仅需要构建科学合理的财税体制，即完善省级以下地方分税制改革、建立完备的地方税系；还需要配套的金融体系，诸如设计地方自主发债的体制和机制，引导民间资本投入到城镇化建设中来。这些都需要科学规划和统筹考量。

关键词：分税制；地方税系；市政债

中图分类号：F290文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1673-0968.2014.07.004

基金项目：此文为2014年度黄河三角洲地区急需人才项目“黄河三角洲地区城镇化问题与对策研究”（项目启动类）研究

成果。

中央城镇化工作会议2013年12月12日—13日在北京召开。会议要求,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,并提出了推进城镇化的六大主要任务。其中第三项任务,即“建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系,逐步建立地方主体税种,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。”明确了促进城镇化建设的财税金融改革方向。

一、构建科学的地方财政税收体系

1.优化政府组织结构

城镇化道路是中国经济发展必须坚持的一个基本方向，目前我国农民城镇化和市民化的任务并没有完成，大量农民还游离于农村和城市之间，并由此增加了城乡统筹以及城市户籍制度改革和农村的土地制度改革的难度。减少政府层级的改革只是要取消部分地区的“市管县”，并不是要撤销市一级行政机构，相反有利于市级政府集中精力搞好城市建设，吸引更多的农民进入城市安居乐业，实现由农民向市民的蜕变。

2.合理划分事权

据测算，2003年-2008年，中国平均每增加一个城市人口的同时，约产生了50万元的城镇固定资产投资。而且农民变市民后，需求结构会发生很大变化，吃、住、行等各领域都需要大量的资金投入。例如，户籍市民化以后，增加的部分财政支出由谁来出？匡算下来，未来的财政支出将是巨大的天文数字，这给地方政府的财力提出了严峻挑战。所以合理划分中央和地方的事权尤为重要。2013年，营业税改征增值税全面铺开以后，作为地方主体税种的营业税划入到增值税，再加上近期房地产市场的萎靡，使地方财政收入日趋紧张，给地方财政带来严峻的挑战。重新界定中央和地方的事权变得尤为重要。具体而言，就是遵循效率优先原则，中央政府提供全国性公共产品和公共服务，例如国家安全、气候治理、高等教育等，以实现公共服务均等化；地方政府负责提供本地区的公共产品和公共服务，如基础教育、地方公共安全和食品安全。

3.完善地方税体系

未来城市用地会越来越紧张，所以必须要采取更严格的土地管制，更集约的土地用地指标，也是因为地方的土地产业政策已经难以为继，必须给地方政府找一个稳固的税源。在扩大税源方面其实已经开始行动，有关房地产税的征收已经被提上日程，财政部长楼继伟表示，加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，清费立税，增加房产保有环节的税收。为了减少对土地财政依赖，地方政府很有可能建立地方性的财税体系，比如房地产税，就有可能成为地方政府未来资金的来源。同时可以考虑将消费税的征收环节改为销售环节，开证遗产税等，以达到丰富地方税系的目的。

税收优惠政策在城镇化建设中的作用也非常明显。戴相龙认为，要给城镇化建设解决一点税免，房产税、资源税给地方，地方才有钱干这个事。财政融资的渠道包括发行建设债券等。不过当前地方政府负债率过高，可以等将来有条件时再发行城市建设债券，所以当前通过减免税费是一个有效的途径。

二、建立多层次的金融服务体系

1.大力推进市政债

所谓市政债，一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于城市基础设施建设的债券，发行主体是地方政府或者授权机构。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，推进市政债，就是以地方政府为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，把一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。

根据《预算法》和《担保法》规定，地方政府不能直接负债，也不能为债务提供担保。在法律禁令限制下，地方政府控制的融资平台公司（如城投、城建公司）成为最佳选择。在实际运作中，地方融资平台由政府组织成立，公司管理层多为政府官员，地方财政对平台进行注资。同时政府划拨储备土地，作为撬动银行和社会资金的支撑，建立一个“借、用、管、还”一体的投融资运行机制。但由于缺少计划性和公开性，使得采用平台贷的融资方式变得不具有可持续性。政府及公众将视野放在市政债这一市场经济国家所普便采取的地方融资模式。