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中国人民大学公共管理学笔记

张成福党秀云编著

公共管理公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、

经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府的绩效和公共服务的品质，

从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视

为这一职业的实践者。

公共管理的性质a.公共管理承认政府部门治理的正当性；b.公共管理强调政府对社会治理

的主要责任，强调多元理性，强调政府绩效的重要性，并强调政府、企业、公民社会的互

动以及在处理社会及经济问题中的责任；c.公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、

管理方法；d.公共管理以公共福祉和公共利益为目标；e.公共管理将公共行政视为一门职业，

而公共管理者视为职业的实践者。

公共管理与公共行政的区别a.它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以代替讨论社会

价值以及官僚和民主的冲突；b.对经济和效率标准认同的工具取向，以替代公平、回应或

政治特色；c.以对中层管理者的实用关注，以取代政治或政策精英的观点；d.倾向于视管理

为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大他们的差异；e.

向关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不过分关注法律、制度和

政治过程；f.与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。

公共管理学的学科背景：a.1900-1926政治和行政二分法在20世纪50年代之前，关注的

是研究如何有效的运用资源以执行政策。b.1927-1937行政原则强调一些科学的行政原则

的存在，行政人员一旦学如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可以不考虑环境之

因素而适用于任何地方，pdsdcorb就是行政原则的最佳体现。c.二战以后公共行政即政治

学这时期的公共行政以建立规范理论为目的，而为知识而追求知识，对改进公共行政实务

的助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者的知能的研究与培

养，可以说没有多大的建树。d.1960-70年代起公共行政即管理学提出了公共管理的三个

核心要素：政策管理、资源管理、方案管理。这一时期的公共管理是建立在以下三种假设

之下：第一，公共行政和私部门的行政没有本质的区别；第二，强调一般管理，或类同管

理；第三，企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府的绩效。

公共管理学的时代背景a.政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。第二

次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧

扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却

同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评b.经

济因素和财政压力。工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政

构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府

均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。

c.社会问题与政府不可治理性的增加。社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚

未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确

实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此

情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋

势。d.新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。针对国家干预和福利国家政府的

弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失

灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服

务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一

种必要的选择。

公共管理的研究途径A.P途径下的公共管理-也称为公共政策途径，导源于20世纪70年代，

公共政策途径的公共管理有三个基本的共识（1）视公共管理为公共政策分析的互补之物，

成为教学课程的两大方向；（2）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实物的工作者的

经验为素材；（3）以高层管理者特别是政治性任命官员为教学和研究对象，致力于促进此

类人员与学界之间的沟通和对话。B.B途径下的公共管理-也称为企业管理途径，兼采案例

研究和量化研究作为教学研究的方法，