基本公共文化服务保障标准研究.docx

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基本公共文化服务保障标准研究

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促进基本公共文化服务标准化、均等化，是立足于现有国情基础之上，全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，而制定国家层面的基本公共文化服务保障标准，是为了查遗补缺、补齐短板、兜好底线，保障好每一个公民的基本文化权益，让文化的阳光普照大众。制定合乎实际需要的保障标准，可使各级政府更好地履行与其职能相适应的服务，明确供应何种内容，供应到何种程度，达到何种标准，从而建立制度化的约束，实现公共文化服务的最佳秩序和最佳效能。

一基本公共文化服务保障标准：目标、范围和模式选择

基本公共文化服务保障标准是体现基本权益、政府职责、地方特色以及未来方向发展的标准，内容涵盖公共文化服务设施及布局基本标准，产品和资源配置基本标准，人员配备和经费投入基本标准，等等。当前我国公共文化服务标准化建设成果集中在技术标准、业务规范和评估指标等方面，如用于规范设施建设规模的“建设标准”、用于规范设施网点布局的“建设用地指标”、用于开展公共文化机构绩效考核工作的“效能评价指标”等。当前基本公共文化服务标准化工作的难点和最薄弱环节是制定保障标准。

1.保障标准的主要目标是实现区域均等

从西方国家的发展情况来看，各国一般把“地区”作为均等化的主体，比较注重基本公共服务区际均等。如加拿大将全国十三个省级行政单位纳入均等化体系，在保证区域内人均的财力均等化基础上，建立起基本公共文化服务国家标准；德国建立了“全国一致生活标准”，目的是缩小区域间差距。我国东部、中部和西部的文化发展失衡问题十分突出，尤其是地区间公共文化的投入差异依然很明显。因此有必要通过划定国家基本保障标准，来熨平地区间的差异鸿沟。随着城市化的进程及社会阶层的分化，需要对外来务工人员等弱势群体加大文化扶助力度，确保其都能享受基本公共文化服务。此外，我国长期受城乡二元经济结构影响，城乡基本公共服务依然存在较大差距，也需要通过设定基本保障标准和创新服务方式逐步实现城乡间的均等。

2.保障标准的核心是起点均等

作为现代公民的一项基本人权，文化权利的出现是人类文明进步的体现，社会成员公平享有文化权利、使用文化资源、享受文化服务，是和谐社会的重要标志。如果把均等划分为起点、过程、结果三部分，那么保障标准强调的是起点均等，也就是人人享有相同的基本公共文化服务的机会。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出基本公共服务均等化是“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化”。对于政府而言，其职责便是通过出台和实施保障标准，促成全体公民能够公平均等地享受公共文化服务，并借由机会的均等保证起点的公平。必须指出的是，文化消费是一种选择性消费，保障标准并非指向每个公民最终享有公共文化服务“量”和“质”的平均，保障标准并不排斥文化享有的自由选择和多样选择。

3.保障标准的内容、范围具有相对性

公共服务标准化建设标志着公共服务提供方式由粗放型向精细化的转变。从内容上看，保障标准突出基本公共文化服务的均等供给，而非所有文化服务的均等供给；从程度上看，保障标准强调以满足群众基本文化需求为目标和以政府财政支持能力为尺度的统一；从范围上看，由于国内经济社会发展水平的地区差异长期存在，大致均等的公共文化服务允许存在地区差异。经济发达地区在国家标准的基础上，可以增加保障的内容、范围和标准。随着经济社会的发展，将不断拉高底线标准。

4.保障标准的财政支出应选择最低公平模式

从国际经验来看，基本公共服务的财政支出模式有以下四种。

一是财政收入均等模式。中央政府根据地方人均税收水平拨款，同时以专项补助作为配套，目的是确保地方政府公共服务提供的能力均等。运用该种模式的典型国家是加拿大。加拿大实行收入均等化拨款政策，对全国十个省和三个行政区按人均税收收入水平从高到低进行排序，取前2～6位的均值作为补助标准，对低于标准的省或地区给予补助，补助数额为低于标准的差额乘以该地区的人口。

二是收支均衡模式。中央政府综合考量地方财政收入和支出两方面情况，最终决定所分配的转移支付资金，拨款依据是以地方财政收不抵支的缺口，因而这一模式相对适用于地区间支出成本差异较大的国家。与前一模式相比，该模式更为合理，但计算过程也更为复杂。比较有代表性的国家是日本和澳大利亚。日本实行地方交付税制度，中央根据地方政府的标准收入和标准支出需求进行再分配，资金来源于中央五项税收按一定比例提成，分配方式是中央直接到基层，即国家财政直接对都、道、府、县、市、町和村进行分配。

三是公共服务标准化模式。中央政府制定各类具体标准，包括设施和服务等方面，地方政府按此标准向居民提供公共服务，中央再根据地方财力的状况专项