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工程建设领域商业模式探讨

集团公司市场开发部

2014年9月

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一、政策背景及相关法律法规

（一）国家关于基础设施等领域鼓励社会投资项目的政策推动

实际上，中央鼓励支持社会投资基础设施等领域早已有之。2005

年，国务院发布“非公经济36条”（即《关于鼓励支持和引导个体

私营等非公有制经济发展的若干意见》）时就提出，允许非公有资本

进入公用事业和基础设施领域。2010年的“新36条”又将鼓励民间

资本参与的基础产业和基础设施领域细化为：交通运输、水利工程、

电力、石油天然气、电信、土地整治和矿产资源勘探开发等；将市政

公用事业建设细化为城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共

交通、城市园林绿化等领域。近年来，为加快投融资体制改革，推进

投资主体多元化，进一步发挥社会资本作用，国家又陆续出台了一些

指导性政策和意见：

1、2013年9月，国务院发布国发【2013】36号“国务院关于加

强城市基础设施建设的意见”，推进投融资体制和运营机制改革。

该意见在推进投融资体制和运营机制改革方面提出：建立政府与

市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经

营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多

种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营

有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市

场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。创新基础设施投资

项目的运营管理方式，实行投资、建设、运营和监管分开，形成权责

明确、制约有效、管理专业的市场化管理体制和运行机制。

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积极创新金融产品和业务，建立完善多层次、多元化的城市基础

设施投融资体系。研究出台配套财政扶持政策，落实税收优惠政策，

支持城市基础设施投融资体制改革。

2、2013年11月，十八届三中全会提出积极发展混合所有制经

济以及推进城市建设管理创新。

十八届三中全会提出的积极发展混合所有制经济。国有资本、集

体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基

本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、

提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有

资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员

工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，

允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会

资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城

市基础设施、住宅政策性金融机构。

3、2014年5月，国家发改委发布发改基础【2014】981号“国

家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通

知”，决定在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设

营运的示范项目。

首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目涵盖

铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、

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风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施，现代煤化工

和石化产业基地等方面，鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合

资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。

4、2014年5月，财政部成立PPP工作小组积极倡导PPP模式。

在当前经济增速下行压力较大、投资又受制于地方债务限制的情

况下，财政部部长楼继伟强调推广使用PPP模式，不仅是一次微观

层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

PPP模式已经被提升到国家治理现代化、市场发挥决定性作用、

快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等机制

变革的高度。

目前的现实是，长期由政府主导的基本建设投资