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当代中国政府职能的优化路径研究

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胡凌嘉

摘要：改革开放之后，中国社会进入转型的关键时期，政府面临新任务和新形势，但由于当代中国政府职能还存在着缺位和越位的问题，导致中国社会的全面发展面临着巨大的挑战和严重制约。对此，政府应该优化职能定位，合理重构与市场和社会的关系，发挥市场配置资源的基础性作用，大力培育社会力量，构建多元主体社会治理协同机制，充分发挥利益协调职能。

关键词：中国政府;职能定位;职能转变;行政改革

目前，我国社会矛盾凸显激化，利益诉求呈多元化发展态势，政府面临着新任务新形势，这对我国政府的危管理能力提出了新要求。本文对改革开放后中国政府的实际履职情况进行梳理总结，寻找应然和实然之间的差距，结合中国实际国情，进而有针对性的提出中国政府职能定位优化和转变的对策建议，以期为构建具有中国特色的政府职能科学定位，提高政府的行政效率和管理水平贡献力量，切实造福社会公众，推动中国社会各个领域的现代化发展。

一、理论与国家层面上的政府职能定位

在市场经济机制条件下，市场失灵和政府失败是政府职能定位的两大理论依据。在市场经济环境中，市场机制发挥着重要作用，它使社会资源能更有效、更合理的配置。但市场也存在着缺陷。可以说，市场缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由及逻辑起点，是政府职能限度的下限，它为政府职能的发挥和政府干预提供了可能和前提。尽管政府在弥补市场缺陷方面发挥着重要作用，但政府及其政策工具不是万能的，它并不能弥补市场的所有缺陷，同时它自身也存在固有的缺陷。

我国将政府职能归纳为四个方面：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能;经济职能主要包括宏观调控、提供公共服务和产品、进行市场监管;文化职能是指政府要履行好发展科学技术、教育、文化事业、卫生体育的职能;社会职能是指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能，其中尤其需要注意的是，在当代中国，社会呈现出多元发展的大趋势，社会力量的崛起，还应该将政府置于公民社会之下，充分考虑政府和社会之间的关系，进行政府与社会关系需要重新定位，重构政府与社会之间关系[1]。

二、当代中国政府职能履行现状及其存在的问题

1949年新中国成立，根据当时的实际国情，我国建立了高度集中的计划经济体制和管控型社会管理体制，迅速改变了战后“一盘散沙”的社会状态。可以说传统政府职能孕育于计划经济时期，与“计划”和“干预”思想相伴而生。改革开放后，社会主义市场经济在我国建立，亟需科学的政府职能定位和管理模式与其相适应，尽管有大量理论和相关政策文件支持，但我国政府仍尚未完全摆脱传统管理观念和模式的影响，政府在职能定位与实际履职方面存在诸多问题，严重阻碍了经济的发展和社会的进步，我国政府目前职能定位存在的问题主要可以分为职能越位、错位两方面，具体来说：

（一）政府职能越位

（1）经济领域政府职能的越位

首先，是政府承担了过多经济管理职能。从理论上来说，政府主要承担着对国家、区域经济的宏观管理和调控，在企业发展中是宏观引导者和服务提供者。但在政府经济职能的实际履行中，各级政府从自身利益出发，时常对企业干预过多，削弱了企业的自主权，干预企业的生产经营活动决定，成了实际意义上的微观管理者，为了短期利益和政绩，损害了经济长期健康可持续发展。具体表现在干预企业的人事管理、财务管理、招商引资等活动，下发行政命令，给予影响指标;其次，政府履行了本属于市场的职能。市场在资源配置中起决定性作用，但政府繁杂的行政审批导致市场机制的基础作用无法得到充分的发挥。此外，由于难以克服的政府寻租行为，政府在政治利益和经济利益的影响下，行政审批过程中容易出现不公正的现象，致使市场的竞争性被弱化[2]。

政府在经济领域职能越位的实例不胜枚举，以我国政府管理出租车行业为例[3]，庞大的出租车群体管理作为我国公共交通管理的一个重要部分，为了维持城市交通协调运营、保护消费者权益，政府需对出租车市场进行一定程度的监管，但实际上政府严格的行政管制却涵盖了行业的方方面面，甚至还延伸到了企业内部。其结果，就政府而言，在出租车准入管制的实际操作中，政府指定汽车品牌和配件厂家，从高额衍生费用中获利;就企业而言，出租车企业为获得经营权，向政府提供丰厚条件，政府与企业相互勾结形成出租车市场的行政性垄断，在缺乏竞争的情况下出租车行业服务质量和效率必然有所降低，消费者权益受损。

（2）社会领域政府职能的越位

而在社会领域，政府推动、引导、培育社会力量发展的有效措施还较少，本该属于社会的职能尚未完全转交，政府反而实行繁琐和严苛制度。目前，在我国仍有大量未经登记的社会团体存在，经过合法登记的社会团体也存在管理不善、财务混乱、活动规范性欠缺等问题[4]。此外，社会领