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救灾资金投入长效机制探究

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[摘要]新时期下，我国政府绩效意识逐渐增强，提出全过程救灾资金绩效管理，要求创新自然灾害防治投入机制，凝聚投资合力，使“以防为主，防治结合”的救灾理念进一步深化。而目前，我国救灾资金投入路径并未有效凝聚，其投入管理层面上存在公私合作不足、商业保险覆盖率低、救灾捐赠资金管理不科学等一系列问题。文章对新形势下我国救灾资金投入路径管理现状进行分析整合，从公私合作、商业保险、捐赠及个人应急储蓄准备四个方面，对救灾资金的长效投入机制进行探究，以期对创新自然灾害防治投入机制，提高救灾资金绩效管理提出建议。

[关键词]救灾资金;投入;长效机制

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2021.16.070

1引言

据国家统计局数据显示，2016—2019年由自然灾害造成的全国直接经济损失分别是5032.9亿元、3018.7亿元、2644.6亿元和3270.9亿元。作为突发公共事件，自然灾害的突发性给救灾活动的展开增加难度。突发公共事件的应对是财务活动和业务活动的统一。前者指向资金和资源，后者指向受托履职情况[1]。我国《突发公共事件应对法》将突发公共事件的业务管理分为：预防准备—监测预警—处置救援—恢复重建。与之对应，财务活动分为：投入—使用—产出。其中，投入环节是自然灾害等突发公共事件财务活动的起点，投入路径是否有效凝聚决定防灾减灾工作的成效。相关政策对救灾资金投入管理提出了要求：《国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）的通知》（国办发〔2016〕104号）指出要完善防灾减灾救灾资金投入机制，拓宽资金投入渠道。2020年7月“自然灾害防治工作部际联席会议第二次会议”中指出要加强创新自然灾害防治投入机制，最大限度凝聚投资合力。强化资金管理监督，提高使用绩效[2]。由此可见，相关政策由单纯强调救灾资金的使用和产出逐渐走向资金的投入，要求對救灾资金开源提质增效。

近年来我国部分学者对救灾资金投入管理进行了研究。武玲玲、常延岭等（2015）[3]认为财政以外的应急资金比例小，应急资金的筹集比例不合理。周洪建（2018）[4]认为社会脆弱性导致灾害救助的差异性，单靠政府自身短期无法满足群众的完全需求。余华茂（2019）[5]指出目前应急财政投入量小，存在重复投入、预防投入不足及信贷政策支持不足等问题。钱洪宇（2019）[6]认为我国的应急财政资金管理事前预备不足，中央与地方、政府与社会缺乏应对灾害的风险分担。综上所述，现有学者的研究主要集中在资金投入规模、救助风险分担等问题上，而缺乏对投入保障资金的系统化路径探究，文章试图整合优化自然灾害救助资金投入渠道，构建救灾资金投入长效机制，提高救灾资金绩效。

2新形势下我国救灾资金投入路径管理现状及原因

2.1公私合作不足

目前我国救灾资金的主要投入来源是中央财政和地方各级财政。我国《预算法》第四十条规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。《突发公共事件应对法》第三十一条规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。在政策上，以财政为主的救灾资金投入模式并未充分发挥市场机制的作用，非公共部门也应该扮演一定的角色。在救灾活动发生后，往往要对群众进行临时安置，对灾害发生地的基础设施进行建设，无论是在资金还是资源上都存在大量缺口，单依靠政府进行救灾可能会压缩正常财政支出，增加财政债务，导致经济波动。

2.2商业保险覆盖率低

据瑞士再保险机构有关数据显示，2019年全球保险业赔付了因灾害事件造成经济损失的40%左右，而目前中国保险业在自然灾害中的赔付比例仅为10%左右[7]。究其原因在于，一是保险机构自身的赔偿能力有限。保险赔偿通常由保险公司自我赔付，然而因灾导致的巨额赔付与保险公司的实际财力差距悬殊，因此有关灾害险种仅作为财产险附属条件存在并没有设立针对性的险种[6]。二是居民的灾害风险防范意识不足，缺乏防范投入。大部分群众倾向于等待政府有限的财政救助，加之政府部门与保险公司协作能力不足，缺乏相关宣传，灾民自保意识不足，不愿进行投入。三是灾害财政救助受政府本级和上级财政收入的制约，要经过层层审批，速度比商业保险理赔及时性和精准性要滞后[8]。

2.3救灾捐赠资金管理不科学

审计署出具并发布专项审计公告16份，与自然灾害救助资金的社会捐赠相关的审计公告有6份（如表1所示），在公告中详细指出我国通过社会捐赠途径投入的救灾资金管理存在的问题。

我国目前救灾捐赠资金存在的问题屡审屡犯。结合上表及现实情况而言，主要原因如下：一是我国慈善组织内部管理制度缺失，忽视对社会捐赠路径的有效披露，