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探究检察机关作为民事公益诉讼原告的适当性

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探究检察机关作为民事公益诉讼原告的适当性

◎黄琳维

【摘要】公益诉讼是近30年来在西方国家法学界出现的流行概念，一直为学者们所讨论。对于提起民事公益诉讼的主体，学界也一直有所争论，特别是第十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”又将这一讨论推向高潮。本文从检察机关作为提起民事公益诉讼主体的实现障碍的角度阐述了笔者反对检察机关作为主体的观点，并且提出了自己对我国民事公益诉讼主体制度的初步构想。

【关键词】公益诉讼；检察机关

导论：第十八届四中全会公报中提到“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。公报的这一内容是对完善我国2012年最新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵犯众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”对民事公益诉讼主体的进一步探索。但检察机关是否可以作为民事公益诉讼的原告这一问题，学界存在不同的立场。笔者对此持否定态度。本文将对这一观点作出论述。

一、关于检察机关可否作为民事公益诉讼原告的争论

自从2012年8月31日十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了有关修改《民事诉讼法》的决定以来，学界就对检察机关是否可以作为民事公益诉讼原告这一问题作了大量的研讨。从各种研究来看，目前形成了两种对立的观点：一种观点认为检察机关可以作为民事公益诉讼原告。这是目前的主流观点，也得到了公报的认同。持这种观点的学者认为，人民检察院在诉前对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权是我国《行政诉讼法》第十条的应有之义。对侵犯环境公益无人、无力起诉，或者公民不敢、不愿起诉的，检察机关以公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好的维护公益。1也有一些支持者在考证了国外检察机关提起公益诉讼的司法实践基础上，论证了检察机关作为民事公益诉讼原告的必要性和可行性。2

另一种观点认为检察机关不宜作为民事公益诉讼的原告。有学者提出，“从现有司法实践来看，检察机关作为‘环境民事公益诉讼’的原告，带来的不是司法现代化的效应，却是诉讼程序正义的削弱”。3也有学者提出“检察机关提起公益诉讼容易造成法律身份的混淆”。4笔者认为，从法学理论或者从司法实践的角度来看，检察机关都不应该作为民事公益诉讼的原告。

二、检察机关作为民事公益诉讼原告的实现障碍

1、检察机关与行政机关在公益保护方面存在角色分工

1.1检察机关的法定职权

主张检察机关可以作为公益诉讼原告的学者认为，检察机关的性质是国家机关，在法律实施的过程中充当着保护社会公益的角色。提出公益诉讼的目的也是为了保护社会公益，因此，由检察院提起公益诉讼使得其机构性质与诉讼目的相契合。这一理由虽然看上去合理，但实质却并非如此。

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，人民检察院的职责主要有：

1.1.1对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。

1.1.2对于直接受理的刑事案件，进行侦查。

1.1.3对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。

1.1.4对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。

1.1.5对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

从以上检察院的职责可以看出，其并没有提起民事公益诉讼的法定职责。因此，规定由人民检察院作为民事公益诉讼的原告是没有法律依据的。但是当危害公益的行为触及到犯罪时，检察院可以提起公诉的权力是毋庸置疑的。

从另一个方面说，检察院的职责之一是对于人民法院的审判活动是否合法实行监督。法律已经赋予了检察院以审判监督的职能，如果再赋予其作为民事公益诉讼的原告的资格，则检察院在民事公益诉讼中就承担是诉讼当事人和审判监督者的双重角色，这会严重引起司法的不公正现象，在诉讼过程中是不被允许的。

1.2行政机关在公益保护方面的职责行政机关在保护公益方面的职责主要表现在对本行政区域内的各项事务进行管理，保障本区划内的事务有序进行。国家行政机关存在的政治合法性基础在于维护社会公益。这一职责无非给行政机关作为民事公益诉讼原告的资格提供了依据。例如我国《环境保护法》的规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门具体承担环境保护的职责。环境保护行政机关在履行职责过程中，为了保护环境，针对发生的环境违法行为，根据不同情况可以给予警告、罚款、责令停止生产或使用、责令重新安装、责令停业或关闭等行政处罚。5由此可看出，在行政执法机制中，我国法律赋予环境保护行政机关对环境违法行为直接处罚