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德国社会管理考察及其思考

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2013年8月14日至9月3日，根据组织安排，我随中央政法委培训团赴德国进行了为期21天的学习培训，先后访问了法兰克福秩序局、黑森州警察与管理大学、汉堡大学、汉堡中心区秩序服务局、柏林消防中心、慕尼黑职业消防总指挥部、柏林洪堡大学、巴伐利亚州社会保障及就业部等单位，重点就德国的社会管理、社会制度、社会建设、公共服务、维护社会稳定措施、灾害应急救助等方面及其他相关领域进行了学习和考察，并与德国的议员、官员、学者、社会工作者、警察等进行了研讨与交流，深入了解了德国的社会管理、人文风貌、生态文明、科技发展，感到德国是一个民主、法治、福利国家，依法管理、依法办事体现在社会生活的各个方面。

德国是高度发达的工业国家，经济总量位居欧洲首位，世界第四。西门子、奔驰汽车、宝马汽车、大众汽车等著名企业誉满全球。德国的法律体系健全完备，是典型的大陆法系国家，或者说具有成文法传统的国家，同时也是近现代西方法律文化的诞生地之一，其对同属大陆法系的众多国家具有深远影响。尤其是二战以后，亚洲各国均向其借鉴。我国的民事法律也深受德国法律的影响。

在此次学习培训中，通过对能够代表世界发达国家水平的德国进行深入了解，感到虽然中德两国的基本社会制度和法律制度等不尽相同，但德国在社会治理及维护社会稳定方面，仍有一些可资我们借鉴的经验。德国的政府机构以及非政府组织在实践中高效运作、相互协作，共同维护德国的社会安全、社会稳定，推动社会有序发展，提前预防各种可能危害社会安全的基本做法，给我们很多启示。以下选取访问、考察的几家单位，作较为具体的报告和思考。

一、学习培训基本情况及内容概述

（一）多类机构在社会管理、维护社会秩序与稳定中发挥重要作用

访问单位：法兰克福秩序局、汉堡中心区秩序服务局、柏林消防中心、慕尼黑职业消防总指挥部

1．法兰克福秩序局（特点：充分发挥城市警察的作用）

在德国，有两类公职人员上街执法，一类是警察，另一类就是秩序局的人员。法兰克福秩序局是法兰克福市主要负责处理社会问题、应急事件、突发性事件的综合部门，隶属于市政府的经济、安全及消防部，整个秩序局下属六大部门，主要职能分别为：卫生监督管理、车辆管理、外国人管理、城市管理等。

具体而言，其职能主要有：

一是事务类管理。如财务和罚款的管理、人力资源管理、市民咨询等。包括信息管理部门（主要负责信息和网络系统的管理）、对外公共部门（主要负责解答市民关于城市安全方面的问题、审查营业执照、卫生监督、接听热线电话等）。

二是城市秩序方面的日常事务和对违法事务等的管理。主要包括餐饮安全卫生情况检查、营业执照的审查、失物招领、不动产管理（如更换住址）等。此外，还负责审批示威、游行的申请。对于一般性的示威抗议活动，政府基于宪法赋予公民的游行集会权利都会允许，但必须提前申请，政府也会派工作人员到游行示威地维持秩序。

三是车辆管理。主要负责车辆牌照、驾照、停车证等的发放，处理违章停车、无牌照车辆等。

四是外国人事务管理。包括一般的外国人居留：紧急避难或特殊居留；遣返（原来没有取得居留身份）；驱逐（原来有居留许可，现已不符合条件）。所有针对外国人的管理都有一套规章制度，并且是以规范（而非法律）的形式出现。

五是城市警察。主要负责公共秩序方面的事务，尤其是道路交通方面的违章违规处理等。其与警察局的警察不同，各州称谓也不一样。其与联邦警察的区别是：城市警察属于秩序局，负责公共秩序与安全、卫生等与市民相关的事务，联邦警察及州警察主要负责刑事犯罪。城市警察的执法权限仅限于开出罚款单，并没有拘留权，如需治安拘留，则要移交给州警察。城市警察的机构设置包括：指挥部、引导和疏散部、兽医（或称动物管理，即防疫部门）；外勤设有警犬支队、摩托支队、汽车支队等。城市警察的其他职能还包括：环境和自然的保护（比如工厂污染烟囱冒黑烟）：球赛时球场内外秩序的维护：生活用品卫生监督和食品安全检查、违规搭建的违章建筑如小棚等的管理。城市警察的经费来源主要由三部分组成：州政府拨款：治安罚款：公共事务创收（如办理车证收费、外国人签证费、保安培训等）。城市警察与其他相关部门之间主要通过定期会晤机制进行协调配合。在遇到突发性事件时，城市警察得到消息后须首先上报州警察局，但秩序局与州警察局之间并不存在隶属关系。

2．汉堡中心区秩序服务局（具有搜查权、身份查验权，与警察相互配合，促进社会管理）

在汉堡市所下属的七个大区，都设有秩序服务局。他们负责居民身份登记、消防、交通秩序管理以及兽医、食品监督、停车场所及车辆的管控等事务，并具有规划、卫生等方面的行政处罚权。汉堡中心区秩序服务局是汉堡7个秩序服务局之一，属于城市的主要行政执法部门，其工作受汉堡市内政部领导。汉堡