论我国农村土地征用程序的法治化.docx

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论我国农村土地征用程序的法治化

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摘要：农村土地征用问题是城镇化过程中无法避免的问题。伴随着我国城镇化步伐的加快，土地征用现象发生的越来越多。土地是我国的稀缺资源，是农民得以生存的基础，也是维护农村稳定发展的前提。从我国目前的农村土地征用的程序来看，在土地征用过程中行政主体的自由裁量权过大过宽，这容易导致权力的滥用，在这种情况下公正的程序就显得尤为重要。

关键词：土地征用；程序；法治化

D922.3：A：2095-4379-（2017）05-0108-02

作者简介：韩娟（1991-），女，汉族，河南郸城人，华东交通大学人文社会科学学院，2016级硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

一、关于土地征用程序问题

行政征用是行政主体依照法律的规定，基于公共利益的目的，依法强制性地取得行政相对人土地所有权，并给行政相对人合理经济补偿的一种具体行政行为。因此，它是一种特定的行政行为。

行政征用的基本构成要素为：1.公共目的性。表现在国家行使征用土地权力的目的是为公共利益，这是土地征用的的首要条件。2.强制性。体现在国家行使征收土地的权利时不受任何国家机关、团体和个人的干涉，土地所有权人必须服从。3.补偿性。国家征用土地所有权人的土地时必须依照法律的规定给予适当的补偿，国家并不是无偿的征用土地所有权人的土地。①这三个要素是行政征用的基本构成要素，是行使土地征用权时所必须具备的要素。

土地征用程序是行政主体在实施土地征用行为时的方式和步骤。土地征用程序在整个土地征用过程中发挥着不可替代的作用，是决定土地价值能否实现的重要环节，是决定土地所有权人的利益能否得到保障的重要因素。在土地征用过程中，行政机关拥有极大的自由裁量权，包括公共利益如何认定到补偿的方式和标准的确立，都由行政机关说的算。如果对有权力的人没有任何的约束机制，势必会导致权力的滥用，这是不言自明的真理。在这种情况下，规范行政机关的自由裁量权就显得极为重要，这是保障土地被征用人合法权益的重要渠道，也有利于土地征用程序走向法治化。

二、我国农村土地征用程序的现状

目前，我国没有统一的土地征用法和行政程序法。虽然我国的土地征用启动程序的规范性文件集中于我国的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》等法律文件中，可是依据现行的规定来看，土地征用主要由以下几个步骤构成：拟定征用方案、审查报批，征用方案公告、制定补偿方案、公告补偿安置方案并组织实施、清理土地和实施征用土地。从上面的土地征用环节中，可以看出各个环节都存在不同程度的程序混乱以及程序规范模糊，曲解的情况，缺乏必要的公正性，并且没有体现被征用土地人的参与情况，也没有征求意见的环节和后续的司法救济程序，存在很多程序规定上的缺陷。农民的利益得不到保障，由此引发的冲突和问题不断。

（一）土地征用程序缺乏公正性

公正的程序要求对权利主体和义务主体同等对待，这是对权利保障中应首先体现的方面。首先，纠纷的解决者应保持中立的地位，这是公正程序的要求。并且在解决纠纷时与实体权利义务有关的人不应扮演裁决者的角色。裁决者保持中立的地位会给当事人一种公平待遇的感觉，有利于程序公正的实现。其次，公正的程序还要求在纠纷解决的过程中，要充分听取处于弱势地位的当事人的意见，让双方当事人都能参与到其中。

从《土地管理法》中可以看出，土地征用方案是经过市、县人民政府批准并组织实施；土地征用补偿、安置方案的出台，是由市、县人民政府批准后，并由其土地行政主管部门实施；而且如果被征用土地的被征地人如果对补偿方面的相关问题有不同意见而发生争议的，由县级以上地方人民政府组织协调，如果协调没有成功，那么就由批准征用土地的人民政府做最后的裁决。由此看出，在征收征用土地规定的制度方面，基层人民政府既是运动员又是裁判员，充当了征用土地的决策者、实施者、被征收土地的使用者、争议的协调者和裁决者的多重身份。这种情况下，就严重违背了“任何人不能作為自己案件的法官”的法理要求，往往造成行政机关打着公共利益的旗号来达到谋取私利的目的。在行政主体占绝对优势的情况下，相对人明显的处于弱势的地位，这种情况下往往由行政主体一方说的算。②

（二）土地征用程序中法律地位不对等

公正的程序在制度设计的时候要求应该含有听证制度、公告制度等方面的内容。土地征用程序中要求给予土地的被征用方充分的参与机会，征用土地的行政主体应当充分听取对方的意见和建议，但是，在实际的操作过程中，双方当事人的法律地位明显的不对等。

我国《土地管理法》中有关被征用土地方的权利特别少，仅仅有两次象征性的公告。我国《土地管理法》第46条规定的“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告