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我国基层政府行政伦理失范的原因分析

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朱柯铭

摘要：基层政府作为国家政策的直接执行者，其工作更多的是直接面向社会公众，是政府部门与人民群众之间关系最为密切的沟通纽带，因而其伦理导向将对基层社会的稳定以及基层民众对党和国家的认同产生直接的影响。当前我国正处在社会转型的关键时期，政府部门尤其在一些基层行政岗位行政伦理的基础还十分薄弱，因而造成了基层行政机关及行政人员出现了一定程度的伦理失范现象和问题。本文以行政伦理相关理论为依据，从多个层面上分析造成我国基层政府出现行政伦理失范的原因，并试图为基层政府的行政伦理建设提供适合国情、具有针对性与操作性的路径选择。

关键词：基层政府；行政伦理；失范

一、问题的提出

当前，我国正处于深刻的社会转型时期。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，政府部门也在经历着一场巨大的变革。党的十八大报告明确强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府是以公民本位、社会本位为核心思想，在社会主义民主制度框架内，把公共服务作为社会治理价值核心与政府职能结构重心的一种政府形态。而要建立服务型政府，在党内而言首先应做到的就是树立正确的行政伦理观，将正确的行政伦理理念扎根于政府的各个部门、各个岗位。

从我国政治体制层面来看，人民政府包括中央与地方两大级层。基层政府属于地方政府的范畴，一级组织机构在大范围能承担着与公众接触的工作。因而公众对政府工作的满意度很大程度上建立在基层政府的工作效果上。基层政府不仅直接反映了我国政府行政执行能力，又承担着国家与人民直接沟通的纽带作用。

从当前的形势来看，公务员行政态度不正、行政失范现象频发等问题在许多行政岗位，尤其是基层岗位上尤为突出，这与基层政府的行政伦理建设滞后有很大关系。由于基层公务员与人民群众最为密切，其行为伦理失范将有可能损害国家和公民的公共利益，制约政府公信力，并容易导致社会的不稳定和发展的不协调。因而分析基层政府行政伦理失范的原因，对提高基层公务员行政伦理水平，推动基层政府的行政伦理建设有重要意义。

二、文献综述

行政伦理的理论在国外发展较早，已经被作为一门单独的学科。自伍德罗·威尔逊提出“政治—行政”二分的理论后，人们开始关注公共行政中的“责任”、“效率”等问题。后经新公共管理运动的推动，行政伦理的地位与作用越来越受到社会各界的重视，相关的理论研究也越来越多。

在行政伦理失范的研究方面，根据国外学者的研究结果，总结来看主要有以下几个原因：

第一是片面地追求效率。由于传统的行政机构奉行的是“效率优先”的原则，因此行政学开始研究的焦点往往是行政效率和政府制度建设上，而不是行政的伦理价值诉求上。第二是行政人员定位含糊不清。虽然政府以公共服务作为核心职能，但行政人员依然是动机复杂的自然人。当公利与私利发生冲突而需要作出抉择时，一些公务员难免会违背自身角色定位，做出失范行为。三是组织结构问题，传统的官僚制下，行政人员的种种行为都会受到组织的压制，如果组织上级出现了道德问题，那么下级往往也只能跟从。第四是研究方法问题。早期的实证研究法造成了事实与价值的割裂，许多研究仅仅停留在事件表面，没有展开深入内在价值的探索，因而起到的借鉴作用较为有限。

国内学者也从不同角度给出了不同的看法：王佳佳经过分析“开胸验肺”事件后提出最主要的原因是我国公务员伦理观念的缺失，没有形成行政伦理的意识。学者周建勇从角色冲突角度分析行政伦理失范的原因，指出“道德和伦理的选择，在角色冲突时往往表现为公务员的选择”。学者刘峰在其论文中认为一些体制外的文化因素如“人伦文化”、“官本位”等在公务员进行行政决策以及行政行为中都要不可忽视的影响。此外，还有许多学者从制度、行政执行（自由裁量权）等独特角度分析行政伦理失范的原因。

总结来看，自行政论理成为一门独立的学科之后，经过国内外学者的长期探讨，其理论和研究正在日益完善，学界对行政伦理的认知也越来越透彻。但由于万物发展的定律，随着社会的不断发展，政府形态的进一步变化，行政伦理的理论也必须与时俱进。当前，我国学者对于行政伦理研究相对比较少，研究大多停留在表面阶层，尤其是对于当下失范现象频发的基层政府，未能有足够的研究。

三、行政伦理的相关理论

（一）行政伦理的概念

行政伦理的词汇是一个由“伦理”与“行政”结合而成的复合词，究其字面来看即意味着在行政范畴内的伦理观念。具体而言，伦理是人们日常行为判断的标准，通过风俗习惯和传统观念来对行为进行软性的监督，对人们行为的价值进行传统道德的约束。而行政，狭义的行政是指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称，广义上的行政则是指政府政治生活的全部。将“伦理”放入到“行政”范畴中，意味为政府工作人员行政行为树立了规范性的判断标准，这些标准涵盖了行政主