行政不作为诉讼的理论基础之程序规定分析.docxVIP

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行政不作为诉讼的理论基础之程序规定分析

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【摘要】随着近几年行政案件的增长，行政不作为诉讼案件成为继行政处罚、行政裁决之后的第三大类型的诉讼案件。行政不作为大量进入诉讼，逐渐暴露出理论与实践中存在的诸多疑难复杂的问题，以及《行政诉讼法》所遭遇的瓶颈。充分的理论基础研究才能对诉讼实践起到正确的指导作用，因此，对于行政不作为的基础理论研究而显得尤为重要。本文主要对行政不作为诉讼的程序规定也即实践中存在的问题进行简要探讨，以期为其完善进路提供借鉴和参考。

【关键词】行政不作为诉讼；受案范围；原告资格；起诉期限

在我国现行的立法中，行政不作为概念并不明确。《行政诉讼法》并没有出现不作为的概念。而在《若干问题的解释》中，它被作为正式的概念写入法条。在最高人民法院出台的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中，也使用了行政不作为的概念。尽管如此，立法上对行政不作为的规定还存有大量留白，这给实践中行政不作为诉讼带来了一定的困难。例如在受案范围、原告资格、起诉期限、举证责任、裁判方式方面都有很大完善的空间。对此，笔者将对其实践中的存在的问题，立法程序规定瑕疵等方面一一进行阐述。

一、行政不作为诉讼的受案范围

2015年实施的《行政诉讼法》中只是泛泛的规定了三种行政不作为的诉讼保护，对于其他的不作为行为仍是没有明确的规定，没有规定具体的划分不作为的标准、界定的法律规定，以及不作为的审理范围依然狭窄。具体体现在《行政诉讼法》第12条第3款“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”，第12条第6款“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，第12条第10款“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”，以及最后的兜底条款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。然而除了三种行政不作为可以纳入诉讼，对于其他的没有具体的规定，其兜底条款过于宽泛，不作为的标准难以界定，因此其审理范围仍然狭窄，具体情况依然需要法院在具体审理中的具体裁量以及法官个人智慧的发挥。但是，在审理相关案件时，法官裁量的限度，亦即法院干涉行政机关不作为的限度问题也仍然是一个值得考虑的问题。既要保证行政不作为的懒政、怠政行为得以纠正、保护公民的合法权利，也要避免司法权对行政权的过度审查干涉，充分把握司法权与行政权二者之间的平衡，给予行政权以适度空间。这是因为，行政机关实施行政行为具有专业性，法院是否具备更专业的关于监管资源分配的知识，以及由法官个人决定监管资源向何处分配是否合适。另一方面，抽象行政不作为、以及公益性质方面的不作为，仍然难以纳入行政诉讼的救济渠道中来。即使在新《行政诉讼法》中增加规定，将部分的抽象行政行为纳入附带性审查的范围，但由于对其审查程序的启动并非独立，而是附带性的，因此，抽象行政行为的审查很难纳入进来。

二、行政不作为诉讼的原告资格

《行政诉讼法》明确规定了原告的资格，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，而在《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”但是对于如何界定“利害关系人”，法律并未明确规定，这样一个模糊的概念不具有现实可操作性，例如在诸多学者讨论的行政公益诉讼中，尤其是在环境领域，受污染侵害的不特定当事人，是否是利害关系人呢？对于利害关系人的界定直接影响了行政不作为诉讼的受案范围。就我国目前的行政诉讼制度而言，是不存在公益诉讼的，行政不作为公益诉讼也不是法定的诉讼形式。但是，在实践中，却处处显示着行政不作为公益诉讼的现实急迫性。因此对于行政不作为诉讼的原告资格应需进一步扩大，但究竟扩大至何范围，仍是需要谈论的问题。

三、行政不作为诉讼的起诉期限

《行政诉讼法》第46条规定了行政诉讼的起诉期限，即“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第47条规定了行政机关不履行法定职责的起诉期限（主要是针对政府在依申请的情况下），即“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日其两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉