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关于进一步整合优化上海市财政支农政策的若干问题研究

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摘要：2014年起，上海市开展了财政支农政策整合工作，建立了“6+1”财政支农政策体系，同时为创新资金和项目管理体制，明晰市与区管理责任，对部分专项实行了审批权下放。政策体系运行2年来，通过实地调研和日常工作反馈了解，发现现行政策在体系框架、政策内容和运行机制等方面存在一定问题有待进一步完善。本课题基于上海市财政支农政策运行现状，从调研中发现的短板问题入手，根据党中央和国家关于推进农业供给侧结构性改革、建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革等要求，按照市领导关于上海市推进都市现代绿色农业发展有关指示精神，坚持需求导向、问题导向、效果导向，为进一步整合优化上海市财政支农政策提出有效建议。

关键词：财政；支农资金整合；政策研究

一、引言

（一）研究背景

2014年起，根据中央和上海市关于统筹整合涉农资金的要求，市财政局会同市农委等部门结合上海市财政支农实际开展了市级财政支农专项政策整合工作。经梳理，2014年上海市市级财政支农专项政策约61项，政策的制定部门主要包括市农委、财政局、水务局、发改委等。其中，市农委负责管理的48个专项政策是本次整合的重点。

按照“统筹整合，突出重点；明晰权责，注重绩效；简化体系，方便基层；加强规范，稳妥推进”的原则，将农业主管部门内的48个专项进行整合归并，最终形成“农业综合补贴”、“科技兴农专项”、“农业生态与安全专项”、“都市现代农业发展专项”、“农村改革与发展专项”、“村庄改造专项”和“浦东支农整合专项”7个功能导向清晰的专项，建立全新的“6+1”财政支农政策体系。在政策和资金整合的基础上，上海市积极创新资金和项目管理体制，明晰市与区管理责任。重点围绕“都市现代农业发展”、“农业生态与安全”2个专项，在全市层面深化项目管理體制改革，市级向区级全面下放项目评审和审批权限，探索建立权责利统一的都市农业发展推进机制，最终形成市级宏观规划、监督管理，区级负责项目管理具体操作的事权格局。

（二）主要研究内容和框架

研究必要性：1.“6+1”财政支农政策体系运行已有2年，以“都市现代农业发展专项”为代表的审批权下放项目运行机制和管理模式较原政策存在较大革新，有必要对政策体系进行适时评估，及时了解政策实施效果。2.根据财政支农政策整合“两步走”实施方案，在建立现行政策体系的基础上，应当对已完成整合的专项政策进一步深化完善，同时适时全面开展涉农专项中央与地方政策整合、地方跨委办局整合等工作。3.有关部门领导提出财政支农政策仍有整合空间，可结合前期整合政策实施效果评估一并对该问题进行调查研究。

研究目标：本课题通过评估现行政策运行效果，从体系框架、政策内容和运行机制等方面全面梳理和分析存在的问题，充分结合党中央、国家和上海市对“三农”发展提出的最新要求，提出具体完善优化建议。

基于以上研究目标，研究内容包括如下几个方面：

1.上海市现行财政支农政策评估及主要问题

对上海市现行财政支农政策体系从专项设置、整合程度、运行机制等角度进行效果评估，结合2016年年末开展的对各区“都市现代农业发展专项”实施情况进行的全面调研，重点剖析目前上海市财政支农政策运行中存在的主要问题。

2.党中央、国家和上海市最新政策要求分析

2016年底至今，党中央和国家陆续出台一系列“三农”发展指导性政策，对深入推进农业供给侧结构性改革提出了全新要求。2017年9月，时任市委书记韩正同志赴市农委调研，提出上海要扎实推进都市现代绿色农业发展。深刻分析并领会有关政策要求，是正确并合理优化上海市财政支农政策的重要基础。

3.上海市财政支农政策调整和优化方案

根据党中央、国家和上海市有关要求，结合调研中发现的问题，从政策体系、扶持内容、运行机制等方面提出财政支农政策调整和优化方案。

二、上海市财政支农政策现状和总体评价

（一）市级财政投入情况

开展财政支农政策整合以来，市级财政支农投入稳步增长，2017年较2014年同比增长16.6%（村庄改造专项根据各区实际建设需求足额安排资金，2017年由于崇明区规划调整原因大幅减少项目申报，村庄改造专项市级预算安排相应减少）。

从财政资金投入结构来看，近两年财政资金投入逐渐向农业科技、农业生态和农产品安全等体现都市现代农业核心特点的软实力方面倾斜，更加符合以绿色、质量、效益为目标的都市现代绿色农业发展要求。

（二）总体评价

1.专项设置基本符合农业供给侧结构性改革内容要求，体现都市现代农业特点

2017年中央一号文件以深入推进农业供给侧结构性改革为主线，从优化产品产业结构、推进农业可持续发展、拓展农业产业价值链、强化科技创新驱动、加大农村改革力度等方面重点进行改革和优化。上海市财政支农政策整合后，财政扶持导向更为清晰。一是将“科技兴农