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制度解读与思考

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姜浩

摘;要：近年来，中央和地方政府主管部门重点推进事业单位预算绩效管理改革和内部控制制度改革。这两项改革侧重点有所不同，预算绩效管理重点关注财政资金的使用业绩与效果，内部控制制度的重点是风险控制和权力制衡。本文通过制度解读和现状分析，提出对应的改善措施。

关键词事业单位;绩效管理;内部控制;制度解读

一、制度解读

绩效管理和内部控制都有顶层制度。绩效管理制度的顶层设计主要包括：《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、2018年9月1日中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》。内部控制制度的顶层设计主要包括：《关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）。

（一）《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》解读（以下简称《绩效意见》）

为有效推进国家治理体系的进一步完善，促进财税体制的深入改革，当前加强预算绩效管理是十分重要的工作内容。

出台《绩效意见》的目的在于打造更为全面科学的预算绩效管理体系，体现“花钱必问效、无效必问责”的绩效考核机制。

《绩效意见》的总体架构可简化为“一体系”“两约束”“三加强”“四创新”。

“一体系”：建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

所谓全方位指的是的从政府、实施单位和项目绩效管理3个方面定位。從运行成本、履职效能、可持续发展能力和服务对象满意度等方面衡量单位整体核心业务实施效果，提高单位整体绩效管理水平。并在此过程中对投入资金数量、取得效益之间的关系进行综合性分析。

健全绩效管理链条：是构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。从事前绩效评估和预算审核机制、整体和项目绩效目标入手抓事前控制;从绩效目标实现过程和预算执行进度实行“双监控”入手抓事中控制;通过对预算执行情况和项目实施效果开展绩效评价、反馈评价结果和绩效问题整改以及绩效评价结果应用入手抓事后控制。

完善绩效管理体系：一是预算均纳入绩效管理;二是结合实际制定对应的管理制度和管理细则，构建完善的绩效管理流程;三是健全共性绩效指标框架和行业绩效指标体系，财政部门建共性、主管部门建个性。

“两约束”：硬化预算绩效管理的责任约束、激励约束。

明确责任约束：建立责任约束制度，明确职责，界定权责边界。一是单位是预算绩效管理的责任主体;二是单位负责人承担单位的预算绩效管理职责;三是项目责任人承担对应项目的预算绩效实施职责;四是如果项目为重大项目，相关责任人应承担绩效终身责任。

有效利用激励约束：建立完善的绩效评价机制，并将评价结果与预算管理相关联。一是将评价结果与部门内部的预算安排相关联;二是对绩效评价结果较好的项目，采用预算优先的原则，取消无效或低效项目资金，关注项目资金使用效果。

“三加强”：加强组织领导、加强工作考核、加强监督问责。

落实保障措施：组织领导、工作考核、监督问责。

加强组织领导：一是坚持党的领导（把方向、谋大局、定政策、促改革），二是加强部门领导（转变观念，树立意识，制定办法，加强力量，充实人员，指导落实，延伸至基层单位和资金使用终端）。

加强工作考核：一是在考核相关政府人员工作政绩时，将预算绩效结果作为重要参考指标;二是财政部门加强考核工作，对其中成效十分明显的单位进行鼓励、表扬，对其中实施不力的单位进行约谈，要求其在后期做出整改。

加强监督问责：一是依法开展审计监督;二是推进绩效信息公开（重要绩效目标及评价结果）;三是向同级部门报送;四是促进社会监督管理。

“四创新”：即拓展实施对象、开展事前评估、实施“双监控”、建立多层次评价体系。在关注财政资金使用效益的同时，着眼健全长效机制。

拓展预算绩效管理实施对象。从政策和项目预算为主向单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置。

开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效甚至无效，应将绩效管理工作开展适当推前，在事前认真做好绩效评估工作，并将评估所得到的结果作为预算申请的重要参考条件，以此在初期提升绩效管理有效性。

实施“双监控”，主要针对预算和绩效的实施情况展开监管，在此过程中及时发现存在的问题，并对之进行有效纠正，保证初期制定的绩效目标能够顺利实现。通过开展“双监控”，及时调整预算执行过程中的偏差、纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

建立多层次绩效评价体系。建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，落实资金使用单位的主体责任，提高预算绩效管理水平。

（二）《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》解读（以下简称《内控意见》）

内控机制建设就是为了实现既定