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国外湿地生态补偿法律制度与实践研究

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【Summary】在全球范围的湿地保护制度中，发达国家走在前列。尤以美国和加拿大实行的湿地银行和替代费补偿制度最为典型，在防止湿地功能退化，保护湿地资源和生物多样性方面取得了良好成效。而发展中国家的湿地保护制度与实践，则与消除贫困、促进就业等社会问题紧密相连。发达国家和发展中国家的湿地生态补偿制度与实践，各有特色，对我国建立符合国情的湿地生态补偿制度均有一定的参考价值。

【Key】湿地；生态补偿；湿地银行；替代费补偿

世界湿地政策的演进过程可分为鼓励开发、保护与限制使用和“零净损失”（NoNetLoss）三个时期。1995年成立的专门致力于湿地保护的国际组织——湿地国际（WetlandsInternational），其宗旨是开展全球范围内的湿地保护，以科学研究、信息共享等方式推动湿地保护合作，维护湿地生态平衡，促进湿地的可持续开发利用。

各国制定的湿地保护法律政策，大致可分为环境立法、资源立法和政策性规定三方面。环境立法方面，发达国家走在世界前列。发达国家并无专门的湿地立法，湿地保护的规定多见于相关环境要素的单行法中，一些环境相关的专项立法涉及湿地生态补偿。如美国的《国家环境政策法》、《紧急占用湿地资源法》、《河流与港口法》、《清洁水法》等联邦立法中均有关于湿地生态补偿的规定；资源立法方面，一些国家在湿地资源相关立法中对湿地生态补偿做出规定。例如，加拿大的《加拿大水法》、《加拿大野生动物法》、《渔业法》、《迁徙鸟类公约法》等对湿地保育作了相关规定。（3）政策性规定方面，一些国家也常采用此种方式开展湿地生态补偿。澳大利亚在1979年发布了国家湿地政策，各州也制定了地方性政策；加拿大新不伦瑞克省制定的《新不伦瑞克湿地保育政策》、《沿海区域保护政策》，爱德华王子岛制定的《爱德华王子岛湿地保育政策》等，这些政策性规定中涉及湿地生态补偿的内容。

一、美国的湿地生态补偿制度

美国国土面积居世界第四位，湿地面积约1亿英亩，居世界第二位。其中95%是内陆淡水湿地，5%是潮汐湿地。美国西部地区气候干旱，水资源缺乏，故湿地大多集中于东部地区，且类型多样。19世纪中叶到20世纪中叶，由于城市化和工业化进程的加快，美国丧失了约一半的湿地。二战以来，由于环境保护运动的发展和对湿地价值认识的提高，湿地损失率逐渐降低。近年来，美国淡水湿地的损失主要是由于将湿地转变为农用地造成的，海岸湿地的损失多是由于疏浚河道、建造船坞、开发运河以及侵蚀作用等造成的。

美国是世界上较早重视并开展湿地保护的国家，并取得了良好成效，其湿地生态补偿制度与实践具有典型性。通过考察美国相关的制度与实践，有助于总结湿地生态补偿的一般规律。

（一）湿地缓释银行（WetlandMitigationBanking）补偿

湿地释缓银行通常被简称为湿地银行，它是一种将湿地开发利用者应当承担的补偿责任转移到作为第三方的湿地银行，并由湿地银行替代补偿的形式。

湿地银行的正常运行需要国家健全的立法、执法体系和良好的法治环境。“湿地银行”相当于一个交易市场，工程建设者要占用湿地，必须先从湿地银行购买“信用”（credits，通常以湿地面积为表现形式），以抵消其对工程现场湿地造成的损害。湿地银行的运行需要良好的市场环境、市场参与者群体和一个货币交易（信用支付）体系，政府不参与市场交易，而是扮演管理者的角色，保证生态系统的服务质量。湿地银行所依据的法律模式主要是：政府制定相关规则（包括可参与交易的湿地类型、开发者需恢复的湿地面积与其破坏湿地面积的比例、交易单位等），要求湿地开发利用者在取得开发权时，作出减缓或抵消对湿地造成不良影响的承诺。具体方式有：开发者在工程项目地以外采取保护或恢复湿地的措施，或委托第三方采取措施保护或恢复湿地，或购买保护“信用”。

美国《清洁水法》规定，对湿地进行经济开发活动需申请许可。要得到这一许可，开发者应向政府管理者证明，只能在此块湿地上进行建设活动，没有其他替代方案，且将建设项目对湿地的影响降到最小。满足这两方面的条件，开发利用者需要通过恢复受损湿地来恢复其所破坏的湿地。

湿地银行有特定的服务区域，政府通常愿意选择现场治理而非场外治理。但是随着时间推移，政府允许治理从现场转移到场外，这为建立湿地治理银行创造了条件。湿地开发者可从湿地银行购买“信用”，以抵消其对占用湿地的破坏。湿地银行目前类似于一个交易市场，银行出售异地的、修复完后的湿地治理“信用”，湿地开发利用者可以前来购买。

（二）湿地替代费（in-lieufee）补偿

在美国，湿地替代费补偿是一种基于市场机制使湿地开发利用者承担湿地生态修复责任的补偿方式。湿地开发利用者因其损害湿地的行为，须向第三方机构付费，并由第三方机构用于湿地的新建、恢复，或强化现