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边疆民族地区环境风险法律规制研究

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基金项目：广西研究生教育创新计划项目（YCSW2019129）

摘要：环境风险具有复杂性与不确定性，风险社会理论要求国家必须对环境风险予以回应。环境国家的生成也为边疆民族地区环境风险规制提供基础，但是环境风险规制的系统性与法律调控的有限性之间的张力、环境行政的僵化、边疆民族性的融合与环境司法的不足也加剧了规制的难度。为此，需要塑造环境利益共同体理念、实现行政规制向合作治理模式的转变、创新环境纠纷司法解决机制。

关键词：民族地区；环境风险；法律规制；法治化

环境风险具有复杂性与不确定性，而不确定性又是环境风险的核心。风险一词本身就代表着一种不确定性，也是作为预测和控制人类活动未来的结果。[1]人类对环境风险的认知来源于科学技术的发展，实际上科技的发展又加剧了风险控制的不确定性。此外，环境风险还具有系统性，即所谓的复杂性。无论是从环境风险的发生机理来看，还是从环境后果的不可逆与潜在性来看，抑或是从其影响范围的广度来看，都加剧了环境风险规制的难度。因此，在风险社会，需要国家制度予以回应，即通过安全机制对环境风险进行充分的认识和回应，这也是环境法在实现环境规制过程中功能的拓展。[2]

一、边疆民族地区环境风险规制的缘起与流变：环境国家的生成

自工业革命以来，国家任务已经逐步扩大，并且也慢慢走向精细化，不再局限于对传统社会秩序的维护，个人生存照顾、社会发展以及环境保护等都已经逐渐纳入国家任务范围。在风险社会下，国家任务的扩张已经成一种趋势，从工业时代至今，国家形态经历了“警察国家”到“自由法治国家”再到“社会法治国家”的多元国家形态变迁过程，而与此同时法律也经历着积极介入社会秩序到消极介入到再次介入的转型。在“警察国家”中，专门赋予警察极大的行政权力控制到大部分经济生活以及私人领域，这不仅是为了维持社会治安秩序的需要，也在为人民提供一种外在幸福的“警察福利”；[3]在“自由法治国家”，则需要国家扮演消极的“守夜人”角色，削弱全能的警察国家色彩，确保所有人得到最自由充分的发展；在“社会法治国家”则需要突破传统自由主义国家消极无为的束缚，积极介入社会秩序，为人民生存提供各种必要的条件，由此，国家任务的扩张与缩减也淋漓尽致地体现出国家形态的演进。

但是国家任务不等同于国家义务，国家任务主要是用于论证国家制度存在的正当性基础，即国家所应该担负的职能，与宪法文本上所谈论的国家义务有着本质的区别。[4]环境保护成为一项国家任务，本质上源于生态环境安全已经威胁人类的生存与发展，但是目前基于个人责任的有限以及法律原理上的疲于应对，需要国家采取规制措施对环境问题进行积极控制，即环境风险的法律规制。而基于公共信托理论与社会公共利益理论，也可以为环境保护的国家任务提供正当性基础。即国家对环境资源管制的权力必须受到公众所有权的制约，以确保作为公共资源物品的环境资源得到有效保护。同时，国家作为社会公共利益的代表，国家的任何任务与行动都应该从公共利益的角度获得正当性支持。[5]

具体回到边疆民族地区而言，在传统的“命令-控制”式行政规制下，通过重建受到干扰的秩序来应对环境危险，即对现有的环境危害进行治理，依然存在着严重的滞后性，无法应对环境风险。虽然传统的规制手段也遵循着科学的决定论假设，但是基于环境风险的系统性与不确定性，抽象的环境危险实际上已经对现有的国家规制手段提出了挑战。因此，需要对国家环境规制的手段进行重新解构，基于此也就形成了环境国家的理念。环境保护作为国家一项基本任务，意味着国家不仅需要对现有的环境危险进行有效治理，更应该对可能发生的环境风险进行有效规制，从危险控制到风险规制，环境国家的内涵也因此得到不断的扩展。环境国家在本质上是法治国家，并且还蕴含着预防原则的内在要义，这与当下的环境风险规制理念不谋而合。纵观我国环境保护政策和法律制度的变迁亦可以发现，环境保护应该成为国家所承担的一项核心任务，这不仅是宪法上环境国原则的确立，也是环境保护在法律系统中实质性实施的要求。

二、边疆民族地区环境风险法律规制的困境：多要素的融合

首先，环境风险规制的系统性与法律调控的有限性之间存在着张力。法律作为社会调节器，在环境风险规制过程中起着不可替代的作用，但是环境风险涉及的人类生活的方方面面，其领域更广、技术难度更加复杂，需要我们以一种系统性思维来看待，尤其是人类与环境之间所表现出的相互的共生关系。而环境风险的系统性也为环境法治的发展增加了动力，因为在复杂系统的框架中，不可避免会遭到进化力量的冲击，所以它需要以自身的机制变化，进行变异和选择。[6]但是，由于环境规制客体在认知上存在着一定的复杂性，仅凭借直观感受所作出的判断很有可能会被误导，在一些连锁