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基层民主：从有序走向规范

—关于农村基层民主政治建设的调查

刘永荣

不是序的序

在我国进行第四届村委会换届选举时，曾有外国媒体和学者评价说，这是中国农村民主建设的曙光。时至今日，第四届村委会行将届满，第五届村委会换届选举也将拉开序幕。然而，第四届村委会的工作如何，这种“曙光”是否依然灿烂，是否演变成满天的朝霞，第五届换届选举在第四届的基础上，需要解决哪些问题，等等，带着这些疑虑，我们就铜陵市的基层民主政治建设情况进行了专项调查。通过调查，我们深深地体会到：《村委会组织法》得到了较好的实施，村民们对法律的了解、特别是对自己权力的了解更进一步，四个“民主”，按照有序的态势运转，“有序”，就是基层民主给我们最初的、也是最突出的印象，在这里，我们首先要描述的，也正是基层民主所呈现出的这种有序的状态——有序的状态——工作富有成效

实行村民自治，扩大基层民主，是通过村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来实现的，离开这四个“民主”，中国广大农村的基层民主就无所附丽，失去基础，成为一句空话。而四个“民主”的有序运转，向我们展示了基层民主的生动画卷。

1、有序的选举。村民直接选举是基层民主的根本内容。谢觉哉先生早在40年代就说过：“民主政治，选举第一”，可见选举在民主中的地位，而广大村民最看重的也就是选举权，一位亲历多届选举的村民说，参加了几届选举，前几次无所谓，现在看来不一样，选干部不比选种子，种子选砸了，只误一季；而这村干部选走了眼，就要误三年，影响还更长。尽管第四届村委会换届选举已经过去了将近三年，但是，我们在走访中，处处感受到了村民对选举工作的肯定和褒扬，普遍认为第四届选举工作在历届村委会换届选举中是最正规、最公正的一次，进一步体现了“直接民主”的精神。选举的有序表现在：一是组织有序，第四届村委会的选举时，县（区）、乡（镇）、村三级均及时成立了换届选举工作机构，具体领导、组织、主持选举工作；二是坚持依法办事，认真贯彻选举原则。在选举中较好地坚持和体现了直接、差额、公开、平等、竞争、无记名投票、秘密划票等原则；三是程序规范，都能按照规范的程序，建立选举机构，开展宣传教育，进行选民登记，推荐、确定候选人，进行投票选举，从而保证了选举工作的顺利进行，使铜陵市第四次村委会换届选举工作取得了很好的效果，全市222个村共选出新一届村委会220个，成员937名，为推进基层民主奠定了组织基础。在走访中，我们了解到，通过民主选举产生的村委会能够切实代表着广大村民的利益，依法履行职责，想方设法为村民办实事、谋利益，也确实得到了绝大多数村民的拥护和支持。

2、有序的决策。民主决策是基层民主的核心。⑴决策的主体是村民或其代表。为保证广大村民充分行使当家作主的民主权利，换届后，铜陵市通过民主推选共产生了近万名村民代表，这些村民代表在村级民主决策中发挥着积极的作用、⑵决策的形式是村民会议和村民代表会议。广大农村普遍建立了村民会议、村民代表会议及规则等民主决策制度，通过落实制度，实现村级民主决策。绝大多数村都做到了定期召开村民会议或村民代表会议，一般是每季度召开一次，按规定的程序，讨论决定村务大事。⑶决策的内容规范。严格按照法律的规定，对涉及村民利益的重大事项如：村办学校、道路等村公益事业的经费筹集、承包经营、宅基地审批、集体收入的使用等进行讨论，按照少数服从多数的民主原则做出决定。

3、有序的管理。民主管理是基层民主是否得到落实的关键。管理的有序表现在两个方面，一方面是制度的制定。各村都以《村委会组织法》为依据，制定了一系列规章制度，主要包括：财务管理制度、村务公开制度、村委会年度总结报告制度、民主评议干部制度、村民代表会议制度、村务监督小组工作职责、村规民约等，通过制度的形式来保证民主管理的有序；另一方面是制度的执行。从所调查的村委会工作来看，多数村的日常工作都能够严格按照制度来进行，落实比较好的制度有村民代表会议制度、村务公开制度、财务管理制度等等。正是由于这些制度得到了很好的执行，从而保证了基层民主管理的健康有序。

4、有序的监督。民主监督是实现基层民主的保证，实行村务公开是民主监督的有效方式。随着基层民主的推进，“村官”已经懂得自己的工作需要民主监督，也离不开民主监督；广大村民也逐步理解了民主监督的重要性，懂得如何进行民主监督。正因为如此，铜陵市对村务公开制度执行得比较好，村务公开率达到了100％，基本上做到了三个规范：一是公开的内容规范。主要是对群众意见比较集中的财务管理、计划生育、宅基地审批、农民负担、电费收缴、救灾救济款物发放等方面的内容进行公开；二是公开的税序规范。主要是对公开的时间、形式和方法作了严格的规定，公开事项