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中国水环境监管体制现状、问题与改进方向

本报告通过文献调研全面梳理中国水环境管理体制现状，按照立法、组织体系、监管工具、问责机制、

监管能力的逻辑识别了环境监管体制的突出问题，在此基础上，提出了完善监管体制的改进方向。

中国水环境监管体制现状

——水污染防治法律法规体系逐步完善

1984年颁布的《水污染防治法》是水污染方面的专门法律，奠定了中国水污染防治的法制基础，该法

确立了水污染防治的管理体制和基本制度，规定了污染物排放限制、排污收费、限期治理、排污申报、排

污收费、法律责任以及水污染防治基本制度和环境标准体系。1996年第一次修订的《水污染防治法》实现

了水污染防治工作的战略转移：从单纯点源治理向面源和流域、区域综合整治发展;从侧重污染的末端治理

逐步向源头和工业生产全过程控制发展;从浓度控制向浓度和总量控制相结合发展;从分散的点源治理向集

中控制与分散治理相结合转变。2008年第二次修订的《水污染防治法》，突出了强化地“方政府水污染防治

的责任、完善水污染防治的管理制度体系、拓展了水污染防治工作的范围、突出饮用水水源保护、强化环

保部门的执法权限和对环境违法行为的处罚力度”等内容。除此之外，国家先后颁布实施了《水污染防治法

实施细则》、《水污染物排放许可证管理办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等10余项法规，

水污染防治的法律法规体系逐步建立。

——涵盖多部门的水环境监管组织体系初步建立

根据现行的政府机构设置，水环境管理职责分工主要涉及环境保护部、水利部、财政部和建设部门。

环境保护部和水利部是两个最主要的水环境管理职能部门。在现行法律框架下，水利部负责对水资源实行

统一管理和监督，在水环境管理方面，包括：按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资

源保护规划;组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制;监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污

能力等等。环境保护部是国务院负责环境保护的行政部门，负责指导和协调解决各地方、各部门以及跨地

区、跨流域的重大环境问题;调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件;协调省际环境污染纠纷;组织和协调

国家重点流域水污染防治工作;负责环境监察和环境保护行政稽查;组织开展全国环境保护执法检查活动;制

定国家环境质量标准和污染物排放标准并按国家规定的程序发布;负责地方环境保护标准备案工作;定期发

布重点城市和流域环境质量状况等等。同时，现行法律规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责对

水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级

以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护

机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。此外，按照建设部(2008年3月改为住房和

城乡建设部)的三“定”方案规定，建设部具有负责指导城市供水节水和城市污水处理厂的建设的职能，而城

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市污水处理厂的规划和建设与水污染防治工作密切相关。中国的水环境管理还涉及农业、交通、林业、财

政等部门，如农业部门负责农业面源污染控制;交通部门负责船舶污染的监督管理、水运环境的管理等等。

——水污染防治各类监管工具逐步完善

命令—控制类的环境监管工具，包括排放标准、总量控制、排污许可等制度逐步完善，并发挥基础性

作用。与此同时，经济类监管工具的种类进一步完善，包括绿色税收、环境收费、生态补偿、排污权交易、

绿色贸易和绿色保险等，与此同时，各类经济类环境监管工具的试点范围逐步扩大，经济类监管工具的框

架逐步形成。

——水污染防治问责机制逐步建立，考核制度逐步建立

1.制定重点流域和水利工程水污染防治的考核问责制度。为了推动重点流域水污染防治的实施，落实目

标责任，有关部门陆续制定了多项考核办法，作为对各省区市人民政府领导班子和领导干部综合考核评价

的重要依据，成为水污染防治的重要制度保障。

2.启动实施最严格水资源管理及考核制度。2014年，水利部、发展改革委等十部门联合印发了《实行

最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，对考核组织、程序、内容、评分和结果使用做出明确规定，

这标志着最严格水资源管理制度考核工作全面启动。

3.部分地区尝试实行河长“制”等特色的考