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论中国土地使用权制度的完善(一)

——兼评三部《中华人民共和国民法》（草案）的相关规定

引言

所谓土地使用权是指自然人、法人或其它组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的

土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的

一种，是一种综合性、概括性的权利。1]我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的

的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅

基地使用权等。然而，毋庸讳言，我国民事法律中的土地使用权制度同民法比较发达的国家

和地区的土地使用权相比较还存在着诸如缺乏系统体系，划分过于繁杂，名称不规范等问题。

2]针对我国土地使用权制度的现状及存在的问题，在《民法典》起草过程中有关土地使用权

制度完善的问题成为了学者们的争论的焦点之一，许多法学专家对此提出了完善的构想，目

前已经公布最具有代表性的有全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国民

法》（草案）（以下简称“民法典草案”）、中国人民大学法学院王利明教授主持编撰的“民法典

草案”以及中国社会科学院法学所梁慧星教授主持编撰的“民法典草案”中的完善土地使用权

的构想。全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”中，将土地使用权制度构建为

土地承包经营权、建设用地使用权、宅基使用权、邻地利用权；王利明教授的“民法典草案”

中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间

利用权和特许物权；3]梁慧星教授的“民法典草案”中规定的土地使用权制度为基地使用权、

农地使用权、邻地利用权。在本文中，我们在评述现有的三部“民法典草案”中构建的土地使

用权制度的基础上，试图对我国土地使用权制度立法的完善提出一些新的思路，以期能对我

国《民法典》的制定有所裨益。

一、三部“民法典草案”构建的土地使用权制度评析

有学者认为，我国民法典中物权法律制度要以不动产为重心，4]而在当今世界物权立法从以

“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势下，土地使用权无疑成为了我国民法中物权

制度的重中之重。正是基于此，法学专家在编撰“民法典草案”过程中纷纷提出自己的主张，

从而使土地使用权制度的构建成为了争论的焦点之一。可以认为，现今三部“民法典草案”

中的土地使用权制度的构建都是在对我国现行立法中土地使用权制度进行反思的基础上提

出来的，各具特色。然而，毋庸讳言，这三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度依然存

在着诸多不合理之处。

（一）土地使用权制度固守着传统观念，缺乏应有的理论开拓性

首先，三部“民法典草案”固守着民法典物权编是固有法的观念，过分强调土地使用权制度的

国家、民族特性，而忽视其趋同的趋势。所谓固有法是指保留了较多的国家、民族和历史的

传统的法律。物权法的确具有固有法的特点。然而，我们认为，物权法的固有法特点主要表

在所有权方面。5]在用益物权方面，典权在我国古而有之，其内容、规则完备，且被现行司

法实践所认可，其被认为是我国固有法的内容，许多学者认为应将典权在《民法典》中加以

规定，亦有一定道理。但有学者认为农地承包经营权在我国实行多年，已为广大民众所接受，

具有国家、民族特性，定入《民法典》是物权法的固有法特性的反映。我们认为，这种观点

值得商榷。一方面，农地承包经营制是我国农民在实践中自发创造出来的，虽然其在一定程

度上促进了农业生产效率的提高和农村经济的发展，但这种制度的产生既缺乏系统的理论准

备和制度设计，也不是自上而下有组织有计划实施的，加之对该制度一直缺乏系统的法律支

持，因而其存在着诸多缺陷，在社会经济发展的今天，这种缺陷日益明显，已经成为了阻碍

农村经济发展的因素之一。6]另一方面，农地承包经营权的性质一直有争议，有债权说、物

权说、债权兼物权说，物权兼债权说、（复合）所有权说、田面权说等。7]在承包经营权尚

未定性的条件下，过分强调其国家、民族特性，即固有性，而要将其在《民法典》中加以规

定，无疑会影响《民法典》的稳定性。8]此外，当今世界各国土地使用权制度表现出一定程

度的趋同性，9]而我国在完善土地使用权制度的过程中，有必要了解和适应世界土地使用权

制度的发展趋势，使我国民事立法与国际接轨。物权法的固有化特点，并不意味着其规则是

固定不变的，相反，物权法也应该适应社会经济条件的变化而不断地发展变化。10]

其次，固守着现行民事立法中诸多“有中国特色”的土地使用权制度，而不论其存在是否科学

合理，缺乏一种开拓精神和变法精神。新中国成立以后，我国民事立法受到前苏联立法思