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推进预算绩效管理的调研报告

党的十九大报告明确指出，预算绩效管理是提升政府效

能的重要抓手，是深化财政管理改革的重要举措。政府绩效

提升是全社会效率提升的基础，预算绩效管理是要在体制上

形成全流程的激励，以此推动行政效率提升，改变传统上财

力配给与事责认定的彼此分离，构建主动改革的制度环境。

实践中，我们发现有效实施预算绩效管理依然存在三方面的

挑战：第一，实施预算绩效管理的顶层设计亟待探索，国际

经验均为自上而下的推进；第二，实施预算绩效管理要与经

济转型匹配，致力于高效实现转型发展目标；第三，实施预

算绩效管理的微观激励措施十分关键，行政部门的一般性工

作和差异化特征尚未周全考虑。站在新的历史方位，“建立

全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施

绩效管理”目标高、任务重，本文将尽可能梳理出这一新鲜

事物的理论基础、主要挑战和解决办法，希望能为改革提供

一些可靠的依据。

一、实施预算绩效管理改革具有现实性的理论基础

推动经济转型发展，政府不能成为“最短的那块木板”。

按照经济发展理论关于国民经济各部门的分类：政府、企业

和个人是三个部门。经济循环要通畅，首先每个部门要相对

有效运行，不能有短板；其次部门之间彼此要有效协作，平

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滑顺畅交接。竞争是效率的源泉。企业要盈利，必然要想办

法与市场中的对手展开争夺；个人要发展，往往也要与同行

比拼实力。相对而言，政府的竞争者却要少很多。受限于辖

区管理、技术条件和发展水平的约束，各级政府主动提升行

政效率的意愿并不强烈。

预算绩效管理的核心是形成体制内的激励机制。组织行

为理论认为，组织的发展与演进来自于自身的努力。至于组

织会在什么情况下努力，大量的实证研究表明，外部环境变

化冲击到体制运行时，内在的激励机制便比较容易触发，进

而真正推动变革。预算绩效管理则是一个相对外生的推动

力。实际上，各级政府与职能机构无一例外都是预算执行部

门。所完成的工作和执行的任务背后都有相应的财力支撑。

预算部门虽然在政府内部，但相对于具体的行政部门，预算

管理方式和治理模式的调整，将是一个比较显著的变化。传

统上做好做差一个样，做多做少一个样的预算管理体系，一

旦被效率和绩效导向取代，各部门便很可能会在危机意识下

做出相应改变。组织变革所需的体制激励就有了进一步推进

的可能。

预算绩效管理的关键是营造主动改革的制度环境。政府

行政效率提升是所有发展转型经济体共同面临的难题。很重

要的原因是制度变化到底是主动作为还是被动实施。这

会带来截然不同的制度结果。一般而言，主动作为有利于控

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制改革节奏，走一条优化后的制度建设之路；被动实施存在

一定的系统性风险，各组织基本上处于追随状态，不可控因

素也要多一些。从各国实践看，预算绩效管理比较容易走上

被动实施的道路。如上世纪80年代在英美兴起的新公共管

理运动，虽然看起来声势不小，但背后财政赤字增加、政府

绩效持续提升困境等难题不容忽视。因此，要多从问题出发、

立足长远，主动营造适合中国实际的主动改革的制度环境。

在财政支出制度、行政运行体系、政府间财政关系和公共服

务流程重组等多个维度，寻求主动改革的切入点，有节奏地

推进可行性转型方案，并把积累的经验由点及面辐射开来。

二、预算绩效管理改革可能面临的主要