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困难与出路：三江源国家公园从试点、设立

到运行

作者：毛江晖

来源：《新西部》2020年第09期

國家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是

让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。建立国家公园为主体

的自然保护地体系，是一个系统工程，其基础和重点在体制。三江源国家公园理应脱离现有的

属地管理模式，上划为中央财政事权，由中央直接设立垂直管理机构负责管理。要尽快出台国

家层面的国家公园法律法规，保护好当地居民的生存权、发展权以及文化多样性，统筹划定国

家公园的生态保护红线，科学整合优化三江源国家公园功能分区，确保三江源国家公园建成具

有国际影响力、特色鲜明的自然保护地模式。

国家公园是个专属外来词，它源于生态保护目的，但不仅仅止于此。党的十八届三中全会

提出构建中国国家公园体制以来，三江源国家公园成为第一个试点并即将正式设立的中国国家

公园。自体制试点以来，在取得显著成效的同时也面临很多困难。要寻找符合实际的出路，就

必须从厘清基本概念入手，抽丝剥茧，深挖表象问题的实质，摸索具有中国特色的国家公园体

制机制模式。

几个必须首先搞清楚的概念

国家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是

让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。洞悉规律的基础和起

点必须清楚几个概念。

一是自然资源。我们人类生存和发展离不开自然资源。它的范围很广，包括土地、气候、

水、生物、矿产、海洋、能源、旅游等等。它有几个特点：相对于人类的需要在数量上不足，

即有限、稀缺;自然资源各个组成部分在生态系统中既相互联系，又相互制约，共同构成一个

有机整体，即山水林田湖草;自然资源总是相对集中于某些区域之中，其数量、质量、稀缺性

程度及特性存在地区差异，即分布状态不平衡;大部分自然资源都具有多种功能，包括生产功

能、生态调节功能、载体功能和信息功能等，各种功能互为因果、相互依存、相互制约，即功

能多样性。

二是自然保护地。某个地源系统的自然资源需要从人类可持续发展的角度悉心照料。自然

资源和人文资源相对富集的地方，往往拥有重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所

承载的生态功能和文化价值，大家都认为必须实施长期保护，这些地方由各级政府依法划定或

确认后就是自然保护地。根据我国最新标准，自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公

园三类，国家公园是分量最重的一类，自然保护地如何保护、运营和管理，肯定要从国家公园

开始探索。

三是社区。随着认识的深化，与传统意义上的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质

公园、湿地公园不同，人们开始重视保护和发展的主体了，就是人，因为环境保护、生态稳定

的出发点和落脚点就是人。三江源国家公园世居的原住民几乎都是藏族同胞，他们拥有灿烂的

民族文化，这些文化和环境保护有着千丝万缕的联系。国家公园里，按照一定的社会规范或准

则，以一定社会关系和文化维系相联系的人群共同生活的区域就是社区。从这个意义上说，应

该把“人”放到“山水林田湖草”这个系统中去，将会更为完整、更为合理。

四是管理体制。保护自然资源、建设维护自然保护地、提升社区居民幸福感不能各自为

政，需要有机构负责。那么，由一个机构全面负责还是几个机构共同负责好？一个机构和几个

机构的权利赋予多少、承担哪些职能不承担哪些职能、受谁的管理和监督、是一个婆婆好，还

是几个婆婆好？这些问题必须提前搞清楚，搞不清楚则后患无穷。某一个机构组织系统的权力

划分、职能分配、隶属关系、组织结构等关系模式就是管理体制，要想把国家公园的事情做

好，需要探索符合中国实际的，不照抄照搬别人做法的国家公园管理体制。

五是运行机制。就保护地环境保护而言，历史上我国形成了多头管理、条块分割的格局，

即一个保护地往往有多个牌子，一个机构里的人身份各异，一个媳妇上面有好多婆婆。每个婆

婆的要求不同，喜好不同，造成媳妇不知所措、左右为难、莫衷一是。要想干事，干成事就必

须明确一些问题：人财物如何配置才好？如何激励优的惩罚劣的？如何提高一个机构及其组成

部分的工作效率？这些问题共同指向了运行机制，即国家公园保护运营各要素之间的结构关系

和运行方式。

几年来，全国10个国家公园试点区进行了卓有成效的探索，同时也发现了一些问题和困

难，其中尤以三江源为最。由于它是最早开始的、进展最快的、成效最显著的，同时也是遇到

问题和困难最明显的一个，因而也是最具代表性的。

表象问题背后的实质

三