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我国公共物品多元化供给问题探析
(作者:___________单位:___________邮编:___________)
我国现行的公共物品供给制度是从计划经济体制沿袭而来
的。尽管渐进式的制度变迁已经取得了明显的成效,但计划经济体制
几十年的积弊不可能在短期内完全清除。在市场机制不完善与政府职
能转变滞后的条件下,我国公共物品供给制度依然存在着许多缺陷:
一是市场进入壁垒。在我国,从中央到地方各级政府的行政审批制度,
几乎覆盖了全国性与地方性各种公共物品的生产、分配与消费,而且
其主要功能是保护公共物品生产领域里的国有企业和事业单位.阻止
私人部门和外国资本的进入。二是产权结构单一。公共物品生产的进
入壁垒,造成了资源在公共物品与私人物品之间、公共部门与私人部
门之间以及各自内部难以自由流动和优化组合。民间资本和外国资本
难以进入公共物品生产领域,导致了公共物品生产领域的产权过于集
中在政府及其它公共部门,产权结构单一,竞争机制难以形成。三是
政府生产与提供不分。在公共物品领域,我国政府既是提供主体也是
生产主体,即政府部门提供公共物品。政府所有的企业和所属的事业
单位生产公共物品。这种政府既是运动员又是裁判员的制度安排,使
得公共物品供给效率难以提高。
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一、公共物品多元化供给的前提:提供与生产的分离
公共物品中有三个基本的参与者:消费者、生产者和提供者。
消费者直接获得或接受服务,他们可以是个人、特定区域的所有人、
公共机构、私人组织等。公共物品的生产者直接组织生产,或直接向
消费者提供服务,它可能是政府机构、志愿组织、私人企业或非营利
组织,有时甚至是消费者自身。公共物品的提供者指派生产者给消费
者,或指派消费者给生产者,它通常是政府机构,也可以是志愿组织、
消费者自己等。
在对公共物品的三个参与者进行了界定之后,“政府提供”
与“政府生产”这两个概念的区别就是显而易见的了。在私人物品市
场上,一般来说由私人部门予以提供和生产;在公共物品的“市场”
上,或是政府建立的企业,亲力亲为,进行“政府生产”,或者由政
府委托、安排私人企业生产。称之为“政府提供”。政府提供与生产
的分离是公共物品多元化供给的核心概念,是政府角色界定的基础。
政府供给等于政府生产是一种传统的观点。就公共物品而言,政府可
以是供给的主体或最终责任人,但却可以将不同的环节分配给非政府
的私人组织。著名学者萨瓦斯(Savas)曾说:“‘政府’这个词的词
根来自希腊文,意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直
接提供服务就是划桨,可政府并不擅长于划桨。”在公共物品的供给
中。政府只需要做好“掌舵”工作,而“划桨”的工作则应交给其他
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组织来完成。公共物品市场化的反对者容易忽视公共物品的提供者与
生产者之间的区别,进而错误地认为。如果政府放弃了公共物品生产
者的职能,它自然就放弃了公共物品提供者的角色。其实,公共物品
的市场化供给并不否定政府的作用,政府仍然保留了提供的责任(当
市场提供不足时,政府仍然承担着责任)并为此支付成本,只不过不
再直接从事生产,而是调控生产。即从划桨到掌舵。
二、在公共物品供给中引入市场机制
政府提供与生产的分离意味着市场可以在公共物品领域发
挥作用。在公共物品供给中引入市场机制,主要有三种方案可供选择:
1.在公共物品供给中解放市场。解放市场就是把原来由市场
供给却被收归国有的公共物品的生产再转向市场。解放市场主要针对
准公共物品,尤其是那些自然垄断性产品(如交通、电力、通讯、水
电油气等)。由于它们不具有完全的非排他性和非竞争性,在许多环
节都可以实行收费或排他。因此,政府的主要角色就应该是提供者而
不是生产者。这类产品初始投入很大、规模效应明显、边际成本远远
低于平均成本,先进入者很容易形成垄断。所以应该由政府来安排.
由市场在竞争的环境中生产。对这类公共物品,特许经营是比较好的
制度安排。所谓特许经营,是指由政府授予企业在一定时间和范围内
生产经营某种公共物品的权力。并允许企业向消费者收取一定的费
用。以实现投资回报并获取利润。
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