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国发43号文或将全面改变中国

国发43号文或将全面改变中国

2014年9月21日，国务院下发《关于加强地方政府性债务

管理的意见》（国发[2014]43号），从事金融领域的业内人士

称之为《43号文》，其自颁发到现在已历时近2个月时间，

对金融领域产生的冲击也越来越大，越来越多的金融机构、

行业协会、公司团体等都组织了人员进行了培训和学习。

那么，43号文究竟会对金融领域产生哪些影响和冲击呢？

个人认为，43号文不仅仅因为它要解决沉疴已久、但是历史

价值亦不可低估的地方债堰塞湖问题，还因为，这或将是塑

成中央、省部、市县、镇、村五级行政体制的一个关键节点；

或将成为由经济体制改革，而促成“政制”改革的一个扳手；

或将很大程度上改变影响中国数十年的“市长经济”。

43号文到底说明了什么？

43号文，首要目标是治理地方债。

媒体报道，这份名为《地方政府性存量债务清理处置办法(征

求意见稿)》已于日前下发至地方财政部门。《办法》规定：

截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上

报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还

到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券

方式举借政府债务。

其中比较关键的几个点包括：

锁定存量，堰塞湖不能扩大。锁定后的政府债务及或有债务

存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。

纳入预算管理，财务公开。地方各级政府要将锁定后的政府

债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按

照信息公开有关要求及时向社会公开。锁定债务余额后，地

方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳

入预算管理。

拟定偿债顺序，近乎于为地方政府资金建立财务制度。按照

规定，一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，

可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；

政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可

调入国有资本经营预算资金偿债——这等于要提前把地方

政府各项收入纳入企业一样的财务制度。

分类管理，不兜底。对于公益性（如棚改区）、商业性做了

比较彻底的划分，城投债一分为二，商业性的必然要引入

BOT、PPP等方式处理——但是，也意味着如果没私营企业

参与就必须压缩相关投入，这样才更能接近市场定价。

43号文到底暗藏了什么?

弦外之音往往比字面意思更为重要，43号文暗含了什么？

第一，市长们被削权了。过去很多市长也做市场，房地产与

卖地收入是第一大资金来源，城投债、地方融资平台是关键

经营平台。客观讲，这种市级竞争机制促进各地政府大力招

商引资、基建上大干快上，对经济发展起了不小的正面促进

作用。

但是，随着大、中、小城市基本建设趋于尾声，各大行业趋

于产能过剩，生产力红利日趋减少，未来的发展主要要靠产

业升级、科技创富，这是前期劳动力密集、资本密集方式所

不能解决的，市长们也无能为力；同时，越来越高的地方债

务带来的风险正在日益增大，卖地收入难以为继，市长们为

了创造GDP而继续加大资本投入必将导致债务风险爆炸。

当市长搞经济弊大于利的时候，其历史使命必将走向终结。

第二，地方政府“三元化”裂变。过去地方政府的职能可以看

作是三个组成部分，部分管理与服务职能，主要是经典的行

政职能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事业单位职

能，如教育、医疗，也就是中政府；还有部分大政府，如招

商引资、城市建设。未来的裂变方向是这三种身份分裂，完

善小政府相关职能，事业单位部分企业化、部分政府化，而

大政府的智能尽量都市场化。

这种身份的变化影响至深，难度极大，为历朝历代所头疼。

因为，中央和地方向来是竞合关系，如果地方尾大不掉终成

诸侯，如果地方无利则发展动力不足，精英阶层何必当官？

所以经常是一抓就死，一放就乱。

所以，以个人判断，大、中、小政府的职能要划分清晰，是

为了科学管理；同时，也必须提升相关官员、国企高管的薪

资待遇，并建立类似欧美的“旋转门”——反腐在先，制度化

其次，最后就是等效的激励措施。

但是，仅就地方行政长官来说，其权利被削除之大，也可能

是中国自秦代以来最大的一次（考虑到纪委将有上一级派驻，

其权利所剩更少）。最终，市一级政府将形成行政权（市长）、

地方国有企业CEO（含原来属于地方政府的新型PPP混合

所有制企业）、地方纪委法院、地方国资委（或由省一级管

理）等近乎并立的权力