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古德诺与威尔逊的政治行政二分思想的比较及其现实意义

政治与行政二者之间的关系是当代公共行政学理论研究中起点也是贯穿其

中的核心命题，关于二者之间的关系学者威尔逊和古德诺都有论述，对比分析二

者的观点异同有助于更好地了解政治与行政之间的关系，也有助于正确认识公共

行政学学科地位的建立，同时还能在此基础上对我国的政治现实有所关照。

标签：威尔逊；古德诺；政治与行政二分

政治与行政二者之间的关系是行政学研究中的一个核心命题，一方面它涉及

公共行政的学科身份定位，即公共行政要成为一门独立学科，构建独立的研究体

系，需要体现其与政治之间明确的区分。“行政管理研究的目的就在于把行政方

法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之

上。①”

尽管学术界提到政治与行政二分时都会把焦点放在威尔逊与古德诺身上，但

是正像威尔逊在《行政学研究》中提到的那样，最早意识到行政独立性地位的研

究并不是在美国开始的，而是发源于欧洲。德国学者布隆赤里认为在一个国家中

有政治活动和行政活动两方面的基本活动，这两种基本活动的区分在于两者所承

担的国家事务侧重方面有所差异，即“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的

国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是

政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行

政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治②”

从行政这一概念本身来说，最早在古希腊和罗马时代，亚里士多德将国家权

力分成议事、行政和审判三种，其中行政指的是国家中的官职及其承担的相应事

務，这一时期“行政”概念特别强调其作为一种官职的含义。到中世纪，开始关注

行政的职能意义，阐述行政的职能意义主要是从与法律的对比中得出的：强调法

律与行政的关系是制定法律与执行法律的关系，因此中世纪“行政”概念是执行法

律的职能。在后期三权分立观点提出后行政才被赋予了权力的内涵，最初洛克提

出立法权、行政权、联盟权的分立时立法权与行政权、联盟权的地位是不平等的，

立法权被列为最高权力，而且行政权力整体上属于政治权力。从威尔逊开始，区

分了抽象意义的执行性权力即政治和具体的执行权力即行政，标志着正式提出了

政治和行政二分的观点，并在此基础上讨论了行政学作为一门单独学科建立的必

要性。后美国学者古德诺在《政治与行政》中进一步探讨政治和行政两者之间的

区分与协调。

另一方面，对二者关系的讨论仍存在很大的争议，部分学者认为近代行政学

的发展己经证明政治行政二分在政治现实中的不可行，因为脱离了政治的影响，

无法体现公共行政本身的学科意义和价值，在区分行政管理与私人部门管理时容

易陷入困境。甚至有的学者直接提出公共行政就是政治的一种表达方式，行政学

科建立的基础，也就是承担行政职能的官僚制组织体系本身也与政治本分有直接

的联系。

部分认为传统行政学严格追随政治行政二分法所确立的行政学研究的基本

理论框架，并进一步探讨政治与行政二分的现实意义，如借此分析我国的社会现

实，如党政分开问题。但也有学者认为发现我国的党政分开不能等同于政治和行

政之间的区分，但是这种“不等于”并不表明党政分开与政治与行政二分没有契

合点，对我国政治发展具有现实意义。除此之外，更具现实意义的是按照“政治

与行政二分”理论设计的村级治理的分权化模式，即决策权与执行权的二分。

一、威尔逊的政治与行政二分思想

1886年，美国第28任总统、学者伍德罗·威尔逊于在《政治科学》季刊中

发表《行政学之研究》，成为行政学诞生的标志。论文发表后引起了学术界的巨

大反响和讨论。文章论述了行政学产生的背景和必要性，将行政学从政治学中区

分出来，赋予其独立的学科地位。文章大致包括行政学作为独立学科产生的原因、

产生和发展的时间、在讨论欧洲普鲁士国王时期的政治现实以及法国政治现实并

与美国政治现实对比的基础上分析为什么行政学的萌芽和出现不是在大洋此岸

的美国而是大洋彼岸的欧洲，以及由此进一步对比之后得出美国的政治现实中对

人民主权到和公众舆论的地位决定了民主制国家和君主制国家的差异导致美国

的公共行政学产生时间相对较晚，同时也提出当时的文官制度改革为行政学这门

实践性极强的学科准备了相应的人员——即中立、高效的文管系统，最后总结了

行政学的研究原则和方法。

威尔逊对政治和行政的不同论述体现在，他认为行政是政府中最明显的部

分、是行动中的政府、是执行性和操作性的部分，行政是政府最显而易见的组成

部分。但是早期学者的研究主要集