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风电光伏项目建设用地合规要点

新能源项目用地实行分类管理。按照光伏项目、风电项目各功能区使用土地的不同特点，结合《光伏发电站工程项目用地控制指标》《电力工程项目建设用地指标（风电场）》规定的用地分类，新能源项目用地一般可以分为四部分：

变电站和管理中心用地

发电场区用地（风电机组/光伏方阵）

集电线路和送出线路用地

进场道路和场内道路用地

一、变电站和运行管理中心用地

变电站和运行管理中心属于永久建筑物、构筑物，用地性质为建设用地，取得土地使用权主要途径是划拨和出让。新能源项目业主使用建设用地，需办理建设用地审批手续，并取得国有建设用地使用权/集体经营性建设用地使用权。

二、发电场区用地（风电机组/光伏方阵）

作为风电项目发电场区用地，风电机组属于永久建筑物、构筑物，用地性质为建设用地。作为光伏项目发电场区用地，光伏方阵用地的用地性质及取得土地权益的方式比较复杂，以下展开分析。

1光伏方阵用地的特点光伏方阵占地面积较大，在严控建设用地增量、严格保护耕地的背景下，难以办理建设用地手续。此外，光伏方阵用地与一般的不动产用地存在差异：光伏组件一般只占用地面四个点位，并在一定高度的支架上安装光伏板，而非将地面硬化后铺设。国家能源局专家组调研认为，在林区、牧区、退化、沙化及盐碱化土地上合理布局林光互补、牧光互补、草光互补、农光互补等复合项目，能改善生态环境，提高草原质量，增加作物产量，促进生态与经济双赢。

2光伏方阵用地的管理要求

以《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下称“12号文”）的发布为分界点，光伏方阵用地经历了区分管理和统一管理两个时期：

（1）区分管理时期（2023年3月19日以前）

一是对于普通光伏项目。按照原国土资源部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，有效期至2023年9月18日）的规定，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，按原地类认定，不改变土地用途，以租赁方式取得；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。

二是对于“林光互补”光伏项目。按照国家林业局《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，已废止）的规定，采用“林光互补”用地模式的，不改变林地性质，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用宜林地。

三是对于光伏扶贫项目。按照原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，有效期至2022年9月25日）的规定，光伏扶贫项目的光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。

四是对于光伏复合项目。按照原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，有效期至2022年9月25日）的规定，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。

（2）统一管理时期（2023年3月20日以后）

2023年3月20日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司三部门出台了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）。12号文由自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司等三部门共同发布，对光伏发电项目的用地依据在统一的标准下进行了规范，没有区分不同类型的光伏发电项目。根据12号文规定，光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

三、集电线路和送出线路用地

集电线路和送出线路用地一般采用电缆沟敷设、直埋电缆敷设或架空线路架设三种安装方式。根据《光伏发电站工程项目用地控制指标》《电力工程项目建设用地指标（风电场）》相关规定：

1.采用电缆沟敷设方式时，用地性质为建设用地，需办理建设用地审批手续；

2.采用直埋电缆敷设方式时，按临时用地管理；

3.采用架空线路架设时，杆塔基础用地性质为建设用地，需办理建设用地审批手续。

理论上，电缆通道和架空线路的杆塔基础属于永久用地，改变了土地用途，应按照建设用地进行管理。但目前，有十多个省（自治区、直辖市）通过地方立法或地方政府规章的方式，明确电力电缆通道和架空线路的杆塔基础不征地，而是“以补代征”。

例如，《河北省电力条例》（2014）第九条规定，架空电力线路走廊和电力电缆通道不改变其范围内土地的权属和使用性质，电力建设单位应当参照当地征地补偿标准对杆塔基础用地的土地使用权人、土地所有权人给予一次性经济补偿。

该等特殊的用地制度已由全国