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《自然生态空间用途管制办法（试行）》【全文】

自然生态空间用途管制办法（试行）

第一章总则

第一条为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，

促进生态文明建设，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，制定

本办法。

第二条本办法所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指具

有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵

盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸

线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

本办法所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要

生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全

的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水

土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及

水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

第三条凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用

和整治修复活动，都必须遵守本办法。鉴于海洋国土空间的特殊性，

海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。

第四条生态空间用途管制，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、

协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要

求相衔接。

第五条国家对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，

严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护

的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提

高。

第六条国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划主管部门会同

水利、农业、林业、海洋等部门，依据有关法律法规，在各自职责范

围内对生态空间进行管理，落实用途管制的要求。

第七条市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力

和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，

划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空

间规划，作为生态空间用途管制的依据。

第二章生态空间布局与用途确定

第八条各级空间规划要综合考虑主体功能定位、空间开发需求、

资源环境承载能力和粮食安全，明确本辖区内生态空间保护目标与布

局。

国家级、省级空间规划，应明确全国和省域内生态空间保护目标、

总体格局和重点区域。市县级空间规划进一步明确生态空间用途分区

和管制要求。

第九条国家在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生

态环境等调查标准基础上，制定调查评价标准，以全国土地调查成果、

自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，按照统一调查时点和

标准，确定生态空间用途、权属和分布。

第十条按照保护需要和开发利用要求，将生态保护红线落实到地

块，明确用途，并通过自然资源统一确权登记予以明确，设定统一规

范的标识标牌。

第十一条市县级人民政府应通过组织编制中心城区和乡镇级土地

利用总体规划等其他涉及空间开发、利用、保护、整治的规划，落实

空间规划要求，对生态空间用途与管制措施进行细化。

第三章用途管控

第十二条生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。

严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格

禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展维

护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要，在

不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排。

生态保护红线外的生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行

管理。按照生态空间用途分区，依法制定区域准入条件，明确允许、

限制、禁止的产业和项目类型清单，根据空间规划确定的开发强度，

提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强

度、布局和环境保护等方面的要求，由同级人民政府予以公示。

第十三条从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态

保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。加强对农业空间转为

生态空间的监督管理，未经国务院批准，禁止将永久基本农田转为城

镇空间。鼓励城镇空间和符合国家生态退耕条件的农业空间转为生态

空间。

生态空间与城镇空间、农业空间的相互转化利用，应按照资源环

境承载能力和国土空间开发适宜性评价，根据功能变化状况，依法由

有批准权的人民政府进行修改调整。

第十四条禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设

施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由