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浅议合同管理在科研单位内部控制中的作用
一、我国内部控制的发展进程
内部控制是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。
相较于其他发达国家,我国内部控制的建设是相对滞后的。直到1996年《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》的颁布,才标志着我国内部控制体系进入了发展期。2003年《审计机关内部控制测评准则》的出台,意味着我国内部控制体系趋于成熟。
有学者指出,企业因为面临市场竞争,担心风险的存在和不良经营行为带来的不利影响,所以对内部控制高度重视。而政府的资金来源于纳税人缴纳的税金,无须承担这种生存压力,往往对内部控制比较忽视。还有学者认为,行政事业单位是我国独有的组织形式,在大力促进经济发展、维护社会政治体制建设方面打下了坚实的基础,作出了重要的贡献。努力提高行政事业单位的业务质量,明确内部控制规范的重要性,将使行政事业单位实现可持续发展[1]。
为了保障行政事业单位的内部控制规范得以有效实施,进一步提升内部管理水平,加强廉政风险防控,财政部于2012年出台了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,为我国行政事业单位构建内部控制体系提供了范本;2016年出台了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》,要求各行政事业单位就内部控制工作进行自评自查;2017年又出台了《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》,要求各行政事业单位编制上报内部控制报告。以上一系列内部控制相关政策的出台,说明我国对行政事业单位内部控制的重视,也反映了行政事业单位内部控制全面有效实施的必要性和紧迫性。
二、合同管理在科研单位中的积极作用
合同管理是内部控制业务层面的重要环节之一[2],一般指合同的全流程管控,包括合同订立、履行、归档、监督等,确保合同及其履行行为的合法合规及安全性。科研单位承担着国家的科学研究任务[3],甚至涉及国家秘密,业务复杂、综合性强,具有专业化和定制化的特点,通常跨学科、跨领域,再加上重点研发项目大多是财政拨款,所以科研单位的合同管理不仅具有保障单位合法权益、推进科研任务顺利进行、提高项目执行效率、增强科研人员责任意识的作用,更是承担着防止国家秘密泄露、维护国有资金安全完整等重要责任[4]。
一方面,科研单位在实施任务过程中,必然会发生各类经济支出,需要签订各式各样的合同。科研项目一般实行课题制,要求专款专用,合同订立环节通常由科研人员自行谈判,缺乏法律、财务等方面的专业知识,倾向于直接以对方提供的模板签订合同,对斟酌合同条款不够仔细。所以加强合同签订前的审核,能及时发现纠纷隐患,避免影响项目进程。
另一方面,科研单位在完成科研任务后,为进一步加强成果转化利用,鼓励市场开发和成果推广,签订的经济业务合同会越来越多,经济体量不断增长,所面对的外部风险也随之增大,内部出现舞弊的风险逐渐增多。科研单位产出成果主要包括已申请或授权的知识产权,非专利技术、试验方案、样机样品等,这些非标准的产品或服务,无市场定价参考,更多是基于合同双方对应用价值的主观判断,容易滋生腐败。合同中有关科技成果使用权转让要求及回款的约定,更是需要提前介入谈判。所以,有效的合同管理能保障单位的最大权益。
基于以上分析,合同管理在科研单位中起到了积极与重要的作用。
三、解读《行政事业单位内部控制规范》对合同管理的具体要求
《行政事业单位内部控制规范》第四章第六节“合同控制”对合同管理各环节作出了明确要求,可以归纳为以下五个方面。
(一)制度健全
各单位应建立健全合同内部管理制度,合理设置相关岗位,明确合同的审批权限,实施归口管理、规范用印,加强部门间的沟通协调,实现合同管理与预算、收支管理相结合。
(二)合同订立
明确合同订立的经济活动范围和条件,涉及重要事项、重大金额、技术难度高、法律关系较复杂的合同,应会同多部门专业人员进行联合审核、共同谈判,必要时聘请法律顾问参与。沟通中各方的主要意见、最终的谈判结果等内容,应形成会议纪要并妥善保管。
(三)合同履行与监督
经办部门应积极按照合同条款履行合同,归口管理部门应加强对合同履行情况的监督检查,以督促合同全面、有效履行,确保单位利益。合同履行过程中,任何一方出现无法按时履约的情形时,应及时采取措施,如补充、变更或解除合同等。
(四)合同归档
归口管理部门应做好合同的登记、分类、统计和归档工作。详细登记合同的订立、履行和变更等信息,实现对合同的全过程管控,并做好安全保密工作。
(五)合同争议
加强对合同纠纷的管理,如发生纠纷,应在法律时效内协商谈判,协商一致应及时签订书面协议;无法达成共识的应及时上报主管领导及归口管理部门,尽快按照合同约定条款申请仲裁或提交司法机关处理。
四、当前科研单位合同管理存在的问题
(一)不相容岗位未完全实现分离
为
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